I OSK 430/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 613/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi J. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję Burmistrza B. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja Burmistrza Miasta B. została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia przez Kolegium w dniu [...] kwietnia 2011 r. poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej J. S. przyznania zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji działając w granicach uznania administracyjnego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował przepisy prawa. Zdaniem Kolegium J. S. i H. P. są ze sobą spokrewnione, mieszkają razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. J. S. pozostaje na utrzymaniu matki, ponieważ dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym w wysokości 158,19 zł miesięcznie. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ponosi opłaty za mieszkanie zgodnie z postanowieniem umowy użyczenia mieszkania i – jak twierdzi – nie pomaga matce. H. P. jest w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 821,35 zł. Kolegium wskazało, że odwołująca przez całe postępowanie kwestionuje fakt, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, przedstawia okoliczności które miałyby potwierdzać taki stan m.in. umowę użyczenia, oświadczenie o płaconych na rzecz córki alimentach w wysokości 100 zł miesięcznie od grudnia 2010 r. do lutego 2011 r., umowę pożyczki od matki w wysokości 1000 zł zawartą w dniu 28 czerwca 2010 r. czy wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego z grudnia 2010 r. i czerwca 2011 r., które potwierdzają, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednak argumentacja powyższa – zdaniem Kolegium – jest niewiarygodna. Wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej, stan zdrowia H. P. wskazują na prowadzenie gospodarstwa domowego z odwołującą. Kolegium podniosło, że dochód rodziny w miesiącu marcu 2011 r. wyniósł 979,54 zł i dochód ten uprawniał odwołującą do otrzymania pomocy zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Jednak zdaniem organu odwoławczego pomoc ta nie został jej przyznana, ponieważ odwołująca korzysta od kwietnia do czerwca 2011 r. z tej formy pomocy. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawdziwego stwierdzenia, w uzasadnieniu decyzji, że odwołująca odmówiła przyjęcie oferty pracy, Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy daje podstawę do takiego stwierdzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyjęcia oferty pracy nie była powodem odmowy przyznania świadczenia. Organ odwoławczy podniósł także, że J. S. otrzymuje zasiłek celowy na dożywianie, dodatek mieszkaniowy dla 2-osobowego gospodarstwa domowego, jej matka bezpłatne obiady. Wcześniej odwołująca pobierała zasiłek stały, który utraciła kiedy okazało się, że składała odmienne oświadczenia co do stanu rodziny wspólnie gospodarującej w zależności o jakie ubiegała się świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej ocena organów w kwestii prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa z matką nie nosi znamion dowolności. Sąd wskazał, iż z przeprowadzonego w dniu 9 maja 2011 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca mieszka wraz z matką w jej mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej przez nią z matką. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, a jej dochód w miesiącu marcu 2011 r. stanowiła emerytura i dodatek mieszkaniowy w wysokości 979,54 zł netto (tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku do organu). Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. od dnia 1 stycznia 2011 r. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym, przyznanym od 1 stycznia 2011 r., nie ma własnych dochodów. Skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. Sąd podał, że od kwietnia 2011 r. syn H. P. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Jednak i ta okoliczność nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Ponadto organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia 21 marca 2011 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej w świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. Sąd podzielił również stanowisko organu drugiej instancji, że okoliczność świadczenia przez matkę na rzecz skarżącej alimentów w wysokości 100,00 zł miesięcznie, jak również fakt zawarcia umowy pożyczki przez skarżąca z matką, nie świadczą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – o prowadzeniu przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Sąd I instancji wskazał, że ustalenie przez organ, iż wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. . 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, obliguje organ pomocy społecznej do odmowy przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i ust. 2). Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu pomocy społecznej, w sytuacji gdy wnioskodawca, domaga się przyznania świadczenia pieniężnego na określony cel, jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy przekracza on kryterium dochodowe, a w sytuacji, gdy kryterium to zostaje przekroczone, rozpatrzyć możliwość udzielenia pomocy społecznej w formach określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W omawianej sprawie organy zaniechały poczynienia ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz innych form pomocy określonych w art. 41 ustawy. Zdaniem Sądu organ pomocy społecznej jest zobowiązany rozpatrzyć wszelkie możliwości objęcia wnioskodawcy pomocą społeczną dopasowane do jego konkretnych potrzeb bytowych. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, organ pomocy społecznej miał obowiązek zbadania czy nie zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony" pozwalający na objęcie skarżącego formami pomocy określonymi w art. 41 ustawy o pomocy społecznej w oderwaniu od okoliczności dotyczących wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego. Zaniechanie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania w szczególności: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na organie rozpoznającym sprawę o świadczenie z zakresu pomocy społecznej, ciąży bowiem obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzje dotyczące form pomocy określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a w szczególności: – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą je osobno. Skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie a matka skarżącej otrzymuje obiady ze stołówki, matka skarżącej ma opiekuna, skarżąca ma własne dochody a matka otrzymuje emeryturę; – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niestaranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy wydaniu rozstrzygnięcia, – art. 141 § 4 p.p.s.a.: -) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu niedołączenia dokumentacji, wniosku i deklaracji z dnia 17.12.2010 r. na dodatek mieszkaniowy, w których składała rzekomo sprzeczne oświadczenia, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Zarzut ten wskazuje na fałszywą argumentację, iż skarżąca twierdziła, że jej gospodarstwo domowe liczy dwie osoby, -) błędne odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, do zarzutu skarżącej, postawionego w jej skardze niedołączenia dokumentacji, z [...], że rzekomo odrzuciła ofertę pracy i że nie ma to znaczenia w sprawie, podczas gdy do proponowanej pracy jej nie przyjęto ze względów zdrowotnych. Zarzut ten wskazuje na fałszywą argumentację, bowiem skarżąca wykorzystuje własne możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji, -) przez dokonanie błędnej wykładni art. 6 pkt 4 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przez uznanie, że wspólne gospodarowanie opiera się m.in. na podziale zadań związanych właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, podczas gdy taka definicja nie odzwierciedla specyfiki prowadzenia gospodarstwa domowego jakimi jest udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok oparty został na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zakwestionowała uznanie jej za osobę prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z matką w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie to powoduje, że przy ustalaniu kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń z pomocy społecznej sumuje się miesięczne dochody w rodzinie. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego w tej sprawie świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego o pomocy społecznej to ustalenie, czy skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe czy wspólne gospodarstwo domowe ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż nieuwzględnienie jej zarzutów ma znaczenie dla ustalenia, że skarżąca i jej matka prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Zdaniem skarżącej Sąd usankcjonował błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. W tym stanie sprawy Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji zobligowany jest ustalić czy organy m.in. w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Stanowi on bowiem podstawę do zastosowania określonej normy prawa, a co za tym idzie do rozstrzygnięcia danej sprawy. Ustalenia stanu faktycznego opierają się na właściwie zgromadzonym materiale dowodowym i odpowiednim jego rozpatrzeniu. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą prawidłowego ustalenia jest okoliczność czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoją matką, w rozumieniu przepisów ww. ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył prawa przyjmując, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Jednakże Sąd nie dokonał analizy tego ustalenia faktycznego pod kątem prawidłowości prowadzenia postępowania dowodowego i jego właściwego rozpatrzenia. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca od szeregu lat korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i jej sytuacja materialna, rodzinna, zdrowotna jest znana organom pomocy społecznej. Jednakże nie oznacza to, że organ zwolniony jest od obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy ma wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń samej zainteresowanej. W niniejszej sprawie skarżąca jednoznacznie twierdzi, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką. Na poparcie swych twierdzeń wskazuje m.in., że już nie opiekuje się matką, a ten obowiązek przejął brat, który otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny na matkę, nie przygotowuje matce posiłków, bowiem matka korzysta w tym zakresie z przyznanych jej posiłków w ramach pomocy społecznej, a nadto wskazała, że zawarła z matką umowę użyczenia mieszkania, umowę dot. świadczeń alimentacyjnych na jej rzecz, a także matka udzieliła jej pożyczki. Te wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącą winny być rozpatrzone w stosownym trybie postępowania. Zgodnie z art. 14 ww. ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uregulowany w rozdziale 7 tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Właśnie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie do ustalenia czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoją matką. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego może stanowić podstawę ustalenia danej okoliczności faktycznej. Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej oceny tego elementu postępowania, co ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż organ nie dał wiary żadnemu z oświadczeń skarżącej i jej matki w zakresie okoliczności, które świadczą, że osoby te nie prowadzą wspólnego gospodarstwa. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże z uwagi na zupełnie inne okoliczności i przyjęcie za prawidłowy ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, winien sprawę rozpoznać ponownie. Podstawową bowiem kwestią jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.