I OSK 1767/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 407/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I SA/Wa 407/10, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] decyzją z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 5889 m2 z ogólnej powierzchni 14291 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność Z. P., w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] i [...] z dnia [...] marca 1985 r., pod budowę obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 1991 r. poprzednia właścicielka wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta P. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. 5795 m2. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił w całości powyższą decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie Z. P. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. 5795 m2 oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz m. st. Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka uregulowana w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. Decyzja ta została zaskarżona dwoma odwołaniami. Prezydent m. st. Warszawy zarzucił brak uwzględnienia faktu, iż na przedmiotowej działce wybudowano ciąg pieszo-rowerowy, ponadto zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], działka nr [...] położona jest częściowo na terenie zieleni urządzonej, sportu i rekreacji, a częściowo na terenie ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Dlatego dowodził braku podstaw do zwrotu nieruchomości. Z. P. zaś zarzuciła przedmiotowej decyzji, że nie wskazuje ona podstawy prawnej naliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji w mocy i stwierdził, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określony jako budowa obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej [...], nie został zrealizowany. Jak wynikało z pismem z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami byłego Urzędu Gminy Warszawa [...] na wywłaszczoną działkę nie wydano pozwoleń na budowę, a zgodnie z pismem Dyrektora Metra Warszawskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. na wywłaszczonej części nieruchomości nie wybudowano obiektów towarzyszących I linii metra. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy poinformował, iż działka nr [...] nie stanowi pasa drogowego żadnej ulicy. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2008 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, iż sporna działka stanowi w części drogę utwardzoną tłuczniem (dojazd do ścieżki rowerowej do [...]), zaś w pozostałej części stanowi grunt niezabudowany, porośnięty samosiejkami. Organ II instancji zaakcentował, iż przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów Z. P. Wojewoda wyjaśnił, iż wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania w jego zwaloryzowanej wysokości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ostateczną wniosło m. st. Warszawa domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. Zdaniem skarżącego droga biegnąca wzdłuż wschodniego ogrodzenia metra powinna być wydzielona i nie powinna podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi ciąg pieszo-rowerowy i zapewnia dostęp do [...] okolicznym mieszkańcom. Może być również uznana za obiekt towarzyszący budowie I linii metra, w związku z czym jej realizacja jest zgodna z celem wywłaszczenia. Ponadto skarżący podniósł, iż organy orzekające nie zbadały planu realizacyjnego inwestycji, dla której wywłaszczono nieruchomość. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie przytoczył brzmienie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołując się na akta sprawy stwierdził, że część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 5889 m2 została wywłaszczona decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] listopada 1986 r. pod budowę obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej metra, zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] i [...] z dnia [...] marca 1985 r. Obecnie grunt ten stanowi działkę nr [...] o pow. 5795 m2. Jak wynika z wyjaśnień Urzędu Gminy Warszawa [...] zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 1998 r. na wywłaszczoną nieruchomość nie wydano pozwoleń na budowę. W piśmie z dnia [...] stycznia 2001 r. Metro Warszawskie Sp. z o.o. poinformowało organ, że na wywłaszczonej części nieruchomości nie wybudowano obiektów towarzyszących I linii metra, a cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie został zrealizowany. Ponadto Wydział Infrastruktury Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. poinformował, iż działka nr [...] nie stanowi pasa drogowego żadnej ulicy. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2008 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że działka nr [...] stanowi w części drogę utwardzoną tłuczniem, a w pozostałej części grunt niezabudowany porośnięty samosiejką. Również oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wykazały, że działka stanowi grunt niezabudowany, wykorzystywany na cele rolne, a przez część zachodnią działki przechodzi droga gruntowa prowadząca do [...]. Natomiast z wypisu z rejestru gruntów dokumentującego stan na 2009 r. wynika, że teren ten stanowi grunty orne. Sąd Wojewódzki uznał, iż skarżący podnosząc argument, zgodnie z którym grunt ten powinien być wydzielony jako droga i nie podlegać zwrotowi, nie przedstawił żadnych dowodów na to, że ciąg pieszo-rowerowy jest drogą publiczną. Z kolei zarzut skargi, iż droga biegnąca wzdłuż wschodniego ogrodzenia metra stanowiąca ciąg pieszo-rowerowy może być uznana za obiekt towarzyszący I linii metra, w związku z czym realizacja jej jest zgodna z celem wywłaszczenia, Sąd uznał za niezasadny. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w związku z tym prawidłowo organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na przyjęciu, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy cel ten został częściowo zrealizowany. Nadto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to polegać miało na błędnym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona oraz na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych. Nadto zarzucono niezastosowanie art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie powszechnie znanego faktu, iż inwestycja budowy metra warszawskiego nie została zakończona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć jako niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Natomiast o takiej zbędności nie może świadczyć nawet wieloletnie niezagospodarowanie wywłaszczonego terenu w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wielką inwestycją, wymagającą długotrwałego procesu realizacji. A taką inwestycją z pewnością jest budowa metra, która nie została zakończona. Świadczyć ma o tym odbywająca się przebudowa układu torowego głowicy zachodniej wraz z przebudową wyjazdów z elektrowozowni, prowadzona na Stacji Techniczno Postojowej [...]. Fakt ten jest powszechnie znany, zatem obowiązkiem Sądu I Instancji było na mocy art. 106 § 4 P.p.s.a. wziąć go pod uwagę z urzędu. Powstały na miejscu wywłaszczonej nieruchomości ciąg pieszo-rowerowy służy okolicznym mieszkańcom, a także użytkownikom metra jako droga do [...]. W ocenie kasatora nie ma znaczenia, iż nie jest on drogą publiczną, gdyż jest on faktycznie wykorzystywany jako droga. Dlatego uznał wyrok ten za nietrafny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż w pełni popiera stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty uznała za bezzasadne, nieznajdujące odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Powołując się na art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznała, iż zgodnie z tą regulacją w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w okresie 10 lat to nieruchomość podlega zwrotowi. Przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków uzasadniających odmowę zwrotu nieruchomości w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Powołała się również na rozstrzygnięcia organów administracji i sądów administracyjnych dotyczące spraw o identycznym stanie faktycznym i prawnym, w których nieruchomość zwracano oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jednakże skarżący winien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Ta podstawa podlega badaniu w pierwszej kolejności. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy. Wskazane powyżej przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne: w art. 151 P.p.s.a. mowa jest o oddaleniu skargi, jeżeli brak jest podstaw do jej uwzględnienia, natomiast w art. 145 uregulowano przyczyny uchylenia decyzji lub postanowienia. Sąd podejmuje te rozstrzygnięcia po zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zatem podważając treść zapadłego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kwestionuje się dokonane przezeń ustalenia faktyczne oraz zastosowanie albo wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie kasator zarzucając wadliwość formalną wyroku podważył stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni prawa materialnego. Ta ostatnia materia zostanie szczegółowo omówiona poniżej, w tym miejscu dość stwierdzić, że Sąd I instancji swe rozstrzygnięcie oparł na pełnym materiale dowodowym, a dokonane ustalenia faktyczne są prawidłowe i wystarczające do wydania wyroku. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie powszechnie znanego faktu, iż inwestycja budowy metra nie została zakończona, przyszło uznać go za niezasadny. Budowa metra, to inwestycja długotrwała, przebiegająca etapami. Wszak okoliczność ta sama z siebie nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotne było to, iż w ustawowym okresie od wywłaszczenia ani nie rozpoczęto ani nie wybudowano obiektów towarzyszących I linii metra, czyli cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie został osiągnięty. Fakt, że są prowadzone nadal prace modernizacyjne mające na celu usprawnienie działalności metra, takie jak przebudowa układu torowego głowicy zachodniej i wyjazdów z elektrowozowni, nie mają żadnego wpływu na powyższą konkluzję. Prace te nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia, nadto obiekty te nie znajdują się na terenie spornej nieruchomości. Rozpoznając sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd nie ma obowiązku uwzględniania stanu całej planowanej inwestycji o tak szerokim zakresie, ani hipotetycznej potrzeby wykorzystania gruntu. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. określa jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wbrew skarżącemu kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wedle jego brzmienia nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac zwianych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja i wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 235/10 (publikowany na stronie www.orzeczenia.gov.pl), pogląd, iż przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od ich regulacji oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny okoliczności sprawy i zasadnie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Bowiem ani w okresie 7 lat od ostateczności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nie rozpoczęto żadnych prac związanych z budową obiektów towarzyszących metra, ani w okresie 10 lat od tej daty nie zrealizowano tego celu. Wskazane przezeń dowody na tę okoliczność są w pełni wiarygodne. Urząd Gminy Warszawa [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 1998 r. podał, iż na wywłaszczoną działkę nie wydano pozwoleń na budowę, a stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie Dyrektor Metra Warszawskiego Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2001 r., zgodnie z którym nie wybudowano obiektów towarzyszących pierwszej linii metra, a cel wywłaszczenia – ujęty w decyzji lokalizacyjnej – nie został zrealizowany. Organy zwróciły się również do Wydziału Infrastruktury Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy, który udzielił informacji, iż działka nr [...] nie stanowi pasa drogowego żadnej ulicy. Ustalenie, czy wywłaszczony grunt został zajęty pod drogę publiczną jest o tyle istotne, że zwrotowi nie podlega wyłącznie nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej. Fakt, że droga jest - jak wskazuje skarżący – ogólnie dostępna nie powoduje tego skutku. Z przepisu bowiem art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Prezydent m. st. Warszawy w skardze kasacyjnej nie przedstawił dowodów na to, że ciąg pieszo – jezdny jest drogą publiczną. Zatem za zasadne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, gdy zważyć na bezpodstawność twierdzenia o częściowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz brak znaczenia dla sprawy obecnego faktycznego wykorzystania gruntu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku. .