II SA/Kr 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko skargę oddala . Postanowieniem z [...] lipca 2010r. znak [...] Prezydent Miasta K. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia p.n.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (lokale biurowe, sklepy spożywcze, restauracja) w parterze wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejących budynków, ze zmianą sposobu ich użytkowania; z budową garażu podziemnego, naziemnych miejsc postojowych, wewnętrznego układu drogowego na dz. 1, 2 obr. [...] oraz infrastruktury technicznej na dz. 3 , 4 , 1 , 2 , 5 obr. [...] i wjazdami na dz. 4 , 5 obr.[...] przy ul. [...] w K. ", wskazując elementy, które powinien zawierać raport a także termin jego przedłożenia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołane zostały art. 63 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 grudnia 2009r. M.P. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji stwierdza w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przedmiotowa inwestycja zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami zaopiniowana została przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (opinia z dnia 19 lutego 2010r. znak: [...]), który wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w swej opinii z dnia 21 kwietnia 2010r. znak: [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji i co jest tego konsekwencją - konieczność sporządzenia raportu. Organ wskazał, że raport powinien zawierać i spełniać wszystkie wymagania określone w art. 66 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań uszczegółowionych w art. 63 pkt 1 lit. a, b, d oraz pkt 2 lit. h ustawy. Wskazał, że raporcie należy zwrócić uwagę na ochronę zdrowia i życia ludzi, ochronę przed hałasem, ochronę powietrza atmosferycznego, wód, gleby, gospodarkę odpadami oraz możliwych uciążliwościach oraz konfliktach społecznych, a także oddziaływaniu na obszary chronione. Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdził zaistnienie uwarunkowań uzasadniających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prezydent wskazał, że w myśl art. 63 ust. 1 dokonał analizy towarzyszących przedsięwzięciu uwarunkowań. W szczególności dotyczyło to rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji. Planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę garażu podziemnego oraz naziemnych miejsc postojowych, a w ramach inwestycji planuje się realizację 90 miejsc parkingowych w tym 80 w garażu podziemnym oraz 10 miejsc postojowych na powierzchni terenu. Organ dokonał także oceny powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, stwierdzając że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wraz z położonymi w jego bezpośrednim sąsiedztwie parkingami z uwagi na powiązania technologiczne, tj. wspólny dojazd do drogi publicznej i wewnętrzny układ drogowy, traktuje się jako jedno przedsięwzięcie. Powyższe, po dokładnych analizach, da możliwość całościowego spojrzenia na ewentualne zmiany w środowisku powodowane realizacją tego przedsięwzięcia w tym kumulowanie się oddziaływań. W odniesieniu do wykorzystywania zasobów naturalnych organ wskazał, że w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia nie przewiduje się znacznego wykorzystania zasobów naturalnych. Prezydent uznał również, że planowane przedsięwzięcie będzie powodować emisję zanieczyszczeń do powietrza oraz emisję hałasu, a głównym ich źródłem będą samochody poruszające się po terenie inwestycji oraz urządzenia przeznaczone do wentylacji garaży. Eksploatacja inwestycji będzie związana również z emisją strumienia odpadów i ścieków. Za mało prawdopodobne natomiast uznano ryzyko wystąpienia poważnej awarii przy tego typu inwestycji. Następnie organ odniósł się do usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, że ze względu na lokalizację inwestycji w terenie silnie przekształconym antropogenicznie i intensywnie zagospodarowanym należy ocenić skumulowany wpływ przedsięwzięcia z uwzględnieniem innych oddziaływań na zdrowie oraz komfort życia mieszkańców. Teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta K. podał, że obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych nie zostały wyszczególnione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia na terenie planowanym pod inwestycję. Ich ewentualne istnienie ma znaczenie przy wykonywaniu i wyborze technologii planowanych garaży podziemnych. Wskazał, że przedsięwzięcie będzie realizowane poza obszarem wybrzeży, górskim czy leśnym. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie zostały wyszczególnione wody śródlądowe na terenie planowanym pod inwestycję. Organ podał też, że obszar inwestycji znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz w odległości ok. 4 km od projektowanego obszaru Natura 2000 [...] Obszaru Łąkowego i że stwierdzenie ewentualnego oddziaływania inwestycji na w/w obszary chronione wymaga dodatkowych analiz. Na terenie inwestycji standardy jakości środowiska mogą być przekroczone z uwagi na sąsiedztwo w/w obszaru z ul. [...] i odbywającym się po niej ruchem komunikacyjnym oraz z uwagi na zlokalizowane w pobliżu planowanej inwestycji miejsca parkingowe - możliwe do stwierdzenia po dokładnych analizach. Następnie organ podał, że w rejonie realizacji inwestycji zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, zaś teren cechuje się średnią gęstością zaludnienia. Inwestycja nie przylega do jezior, nie będzie lokalizowana na terenie uzdrowiska i obszarze ochrony uzdrowiskowej. Zdaniem Prezydenta ocena rodzaju i skali możliwego oddziaływania, wynikającego z obszaru geograficznego i liczby ludności, wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania – możliwa będzie po przeprowadzeniu dalszych analiz, natomiast transgraniczne oddziaływanie na poszczególne elementy przyrodnicze nie nastąpi. W konkluzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia jest konieczne. W szczególności przemawia za tym rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia (§ 5 pkt 1), wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego oraz emisji hałasu (§ 5 pkt 1 lit. d) związany ze wzrostem liczby aut, które poruszać się będą po terenie (dojeżdżających do planowanej zabudowy) oraz konieczność zastosowania urządzeń zapewniających prawidłowe użytkowanie i wentylację garaży, a także ewentualnie innych przewidzianych do realizacji pomieszczeń w budynkach. Ponadto informacje zamieszczone w karcie informacyjnej, jakkolwiek wystarczające do przeprowadzenia procedury screeningu, nie pozwalały jednak na rozstrzygnięcie wszystkich pojawiających się wątpliwości co do oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe ustalenia sprawiły, że Prezydent stwierdził konieczność wykonania raportu w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 66 ustawy, z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii RDOŚ. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła Akademia [...] w K. oraz L.B. . Akademia [...] w K. w zażaleniu zarzuciła, że postanowienie nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. W szczególności brak jest elementów, o jakich mowa w art. 63 ust. 1 ustawy oraz art. 107 § 3 kpa. Strona zarzuciła również, że w uzasadnieniu brak wskazania uwarunkowań, o jakich mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, albowiem wzięcie pod uwagę niektórych uwarunkowań w kontekście stanu faktycznego opisanego we wniosku inwestora nie świadczy, iż zostały one uwzględnione, skoro obowiązek ich wzięcia pod uwagę jak i innych, które niezgodnie z przepisami pominięto wynika z litery prawa. Strona zwróciła też uwagę na lakoniczność uzasadnienia, które nie zawiera elementów, jakimi winny być m.in.: podanie sposobu przeprowadzenia analiz towarzyszących przedsięwzięciu, podanie uwarunkowań oraz konkretnych ustaleń, jakie doprowadziły do konkluzji. Podniesiono, iż skoro jedynymi podanymi w uzasadnieniu powodami konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, tj. wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego oraz wzrost emisji hałasu, to uzasadnienie winno wskazywać, dlaczego nie dano wiary twierdzeniom zawartym we wnioskach inwestora, z których wynika coś wręcz przeciwnego. [...] zarzuciła też, że nie odniesiono się merytorycznie do ustaleń opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. , a w szczególności nie podano, dlaczego organ orzekł inaczej niż wynika to z tej opinii, skoro stan faktyczny i prawny oraz materiał źródłowy wydania obu aktów był tożsamy. Podniesiono także brak jakiegokolwiek podważenia ustalenia tego organu, iż "inwestycja ta nie wpłynie znacząco na środowisko naturalne i zdrowie ludzi". Ponadto zarzucono błędne wskazanie podstawy prawnej opinii, którą nie może być art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz jedynie art. 64 ust 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust 1pkt 2 ustawy. Zdaniem strony o pełnej uznaniowości opinii Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w K. świadczyło to, że zawiera ona odmienną konkluzję przy niemal identycznym stanie faktycznym jak w sprawie [...]. Na terenie objętym analizą (wg wniosku - działki nr 3 , 4 , 1 i 2 ) znajdują się już bowiem parkingi, które nie będą likwidowane w wyniku realizacji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców, co wraz z planowanymi parkingami podziemnymi i naziemnymi spowoduje powstanie w terenie ponad 300 miejsc parkingowych w zespole parkingów, o jakich mowa w § 3 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast L.B. podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Żalący się wskazał, że odmienna opinia RDOŚ w K. została wydana na wyraźną interwencję [...] w K. , co znajduje potwierdzenie w notatce z dnia 24 października 2009r. Wymieniony uczestnik postępowania stara się ze wszech miar utrudnić postępowanie w tej sprawie, by zmusić inwestora do przeniesienia własności tych działek na jego rzecz. Zdaniem żalącego się zamierzona inwestycja w żadnym stopniu nie równa się z określonym w tymże punkcie przedsięwzięciem, ponieważ stanowi jego 30%, a łączna liczba miejsc postojowych przewidzianych w garażu podziemnym i nadziemnym to zaledwie ok. 100 miejsc, przy czym około 20 z nich będzie się mieściło na powierzchni a pozostałych 80 w garażu podziemnym. Skoro zaś tereny będące przedmiotem postępowania, a użytkowane przez AGH, w dużej części są zagospodarowane w formie parkingów, to ograniczenie miejsc postojowych do 100 może przyczynić się do obniżenia emisji hałasu i zanieczyszczeń, a nie jej natężenia. L.B. zarzucił też, że sprzeczne z kpa było wyznaczenie przez organ terminu sześciu miesięcy do sporządzenia kwestionowanego raportu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem znak [...], wydanym [...] listopada 2010r. na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 21 maja 2010r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804) oraz art. 126 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadny był zarzut zażalenia, że nie odniesiono się w ogóle merytorycznie do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. , a więc nie uzasadniono dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Odnosząc się do zarzutów Akademii [...] dotyczących umocowania i kompetencji tego organu do wydawania opinii sanitarnej Kolegium wyjaśniło, że uzgadnianie środowiskowych uwarunkowań mieści się w "nadzorze zapobiegawczym", nie jest zaś "inną czynnością". Kolegium wskazało na zmianę przepisu art. 63 ustawy polegająca na dodaniu do niego punktu 5 i 6 przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 maja 2010r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 20 lipca 2010r. Obecnie przepis art. 63 ust.5 i 6 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zaś ust. 6 stanowi , że "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie". W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a więc w dniu 14 lipca 2010r. przepisy te nie obowiązywały, jednakże Kolegium miało obowiązek wziąć je pod uwagę, a organ I instancji będzie miał obowiązek uwzględnić ich obowiązywanie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Akademia [...] w K. , wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca podniosła zarzut niezawiadomienia wszystkich stron (w tym współwłaściciela działek nr 1 i 2 ) o toczącym się przed organem obu instancji postępowaniu oraz niezapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1-3 w związku z art. 7, 8 i 9 kpa. Zarzucono także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w zakresie orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy oraz naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, w tym naruszenia przez organ I instancji art. 65 ust.1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organowi pierwszej instancji znany jest z urzędu fakt, iż współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest Pani P. skoro sam wnioskował w tej sprawie do sądu cywilnego podważając zapisy księgi wieczystej w tej materii. Na powyższą okoliczność strona skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z zawartości akt Sądu Rejonowego w K. sygn. [...]. Następnie zarzucono, że Kolegium nie uzasadniło braku orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo podnoszenia przez pełnomocnika inwestora na rozprawie administracyjnej kwestii wstrzymania inwestycji ze względu na brak rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Pani P. w świetle wypisów z rejestru gruntów nie jest współwłaścicielką działek nr 1 i 2 , a uchylenie decyzji organu I instancji było konieczne również w celu ustosunkowania się tego organu do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy realizacji następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Zatem przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko dzielą się na dwa rodzaje, czyli takie przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku, do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Dlatego też organ dokonujący oceny konkretnego przedsięwzięcia powinien przede wszystkim prawidłowo zakwalifikować to przedsięwzięcie do odpowiedniej kategorii i dopiero po zakwalifikowaniu go do drugiej z wyżej wymienionych kategorii rozważyć, czy zasadnym jest nakładanie obowiązku oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu, ta podstawowa kwestia tj. czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie została przez organ I instancji w żaden sposób wyjaśniona (wbrew obowiązkowi wynikającymi z art.7 i 77 kpa) i uzasadniona (art.107 § 3 kpa ) i to pomimo wątpliwości zgłaszanych przez wnioskodawcę. Podkreślić trzeba, że zaskarżone postanowienie SKO w K. jest orzeczeniem kasacyjnym, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ l instancji. Postanowienie takie nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawane jest na podstawie przepisu proceduralnego, czyli art. 138 § 2 kpa. Wydanie tego rodzaju postanowienia jednak musi poprzedzone być musi ustaleniem, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu), a więc czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest jednak tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Brak wyjaśnienia charakteru przedsięwzięcia oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu Kolegium prawidłowo stwierdziło, że postanowienie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, wydawane jest po zasięgnięciu opinii zarówno regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jak i organu sanitarnego. Wynika to wprost z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Właściwość organu sanitarnego i zakres jego kompetencji uregulowane zostały w art. 78 ustawy. Ustęp 1 pkt 2 tego przepisu wskazuje powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego jako właściwego do wydania opinii w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (innych niż wymienionych w pkt. 1) i odsyła do zakresu kompetencji określonych ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. Jest zaś niewątpliwe, że opinia o której mowa jest czynnością z dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 tej ustawy. Pomimo tego, że organ wydający postanowienie nie jest związany opiniami organów opiniujących, to jednak nie może pominąć treści wydanych w sprawie opinii, co wynika z obowiązku wydania rozstrzygnięcia na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Niewątpliwie zaś opinia taka jest istotnym elementem materiału dowodowego. Tym bardziej w sytuacji, kiedy opinie dwóch różnych organów współdziałających są zupełnie rozbieżne, konieczne jest podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia tych rozbieżności. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez podjęcia takiej próby i bez żadnej analizy jednego z istotnych dowodów nie jest dopuszczalne. Opinia sanitarna stanowi jeden z dwóch istotnych elementów postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia i może treść tego postanowienia kształtować. Dlatego dostrzeżone przez organ odwoławczy braki dotyczące tej opinii prawidłowo uznane zostały za powód uchylenia skarżonego postanowienia organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż rozbieżne opinie organów współdziałających powinny być ze sobą skonfrontowane na etapie postępowania przed organem I instancji, gdyż jest to kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia w sprawie i powinna być wyjaśniona z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Trafnie wskazał organ odwoławczy na konieczność uwzględnienia nowelizacji przepisów dokonanych ustawą z dnia 21 maja 2010r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Natomiast odnośnie kwestii ustalenia kręgu stron, wskazać należy, że w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji na temat wymienianej przez skarżącą [...] osoby mającej być współwłaścicielką nieruchomości, sama skarżąca też żadnego dokumentu nie przedłożyła. Bez względu na to zauważyć należy, że do ustalenia prawidłowego kręgu uczestników powinno dochodzić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zaskarżone postanowienie kasacyjne otwiera właśnie ku temu drogę. Ten zatem zarzut skargi nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalono.