II SAB/Wr 44/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta J. G. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Skarżąca K. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta J. G., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu dotyczącym: 1. wydania w terminie ustawowym 30 dni rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie strefy ochronnej ujęcia wodnego zgodnie z postanowieniami art. 59 ustawy Prawo wodne, względnie wyznaczenia analogicznego terminu Prezydentowi Miasta J. G. do dokonania tej czynności; 2. wystąpienia przez Prezydenta Miasta J. G. do Wojewody D. we W., względnie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. o wyłączenia w trybie art. 25 § 1 ust. 1 k.p.a. Prezydenta Miasta J.G. z prowadzonego postępowania związanego zarówno w wykupem terenu strefy ochronnej, jak i wypłatą wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie w oparciu o postanowienia art. 124 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie innych form rozliczenia się z tytułu pozbawienia skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wolą właścicielki; 3. wskazanie przez uczestników postępowania (Wojewoda D., wzgl. do Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W.) zgodnie z postanowieniami art. 61 ustawy Prawo wodne organu właściwego do wypłaty wynagrodzenia za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej wynikających z postanowień art. 52 - 57 ustawy Prawo wodne zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługującego z mocy prawa odszkodowania od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie właściwego organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w latach 1986 - 1987 w granicach ówczesnej działki [...] wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej przez ówczesne Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J.G. na potrzeby miasta J.G. studnia głębinowa o wydajności ponad 70 m3/h. Od chwili wybudowania tego ujęcia ustalona została 50 metrowa strefa ochronna ujęcia wody, o czym skarżąca powiadomiona została ustnie przez pracownika Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "[...]" w J.G. (zwanego dalej po reorganizacji PWiK), a następnie wielokrotnie pracownicy Urzędu Miejskiego w J.G. ustnie przypominali o strefie i jej ograniczeniach, zwłaszcza po zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym w części mapowej i opisowej umieszczono stosowny zapis. Skarżąca wskazała, że w roku 2005 uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ostatecznie przesądził sprawę istnienia przedmiotowej studni wraz z jej strefą ochronną, łącznie ze wszystkimi skutkami w tym zarówno prawnymi, jak i finansowymi. W dalszej części skargi jej autorka podniosła, że od samowolnego wejścia w 1984 r. z robotami wiertniczymi na stanowiący jej własność przedmiotowy grunt wielokrotnie wzywała Prezydenta Miasta J.G. do uregulowania spraw formalno - prawnych związanych z prawem użytkowania omawianego terenu. Dodatkowym ograniczeniem możliwości użytkowania przedmiotowych gruntów jest brak do nich dróg dojazdowych. Wezwana do sprecyzowania zakresu bezczynności skarżąca w piśmie z dnia 6 września 2011 r. wyjaśniła, że przedmiotem skargi jest ,,bezczynność oraz opieszałość wymienionych wyżej uczestników postępowania w uregulowaniu stanu prawnego działki nr [...] Obręb [...], [...] położonej w J.G., w granicach której znajduje się wybudowane w warunkach samowoli budowlanej podziemne ujęcie oraz wprowadzenia do obrotu prawnego w odniesieniu do działki nr [...] Obręb [...], [...] położonej w J.G. decyzji w sprawie wysokości tzw. renty- planistycznej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w działaniu których jest przedmiotem skargi". Na podstawie tak określonego przedmiotu skargi skarżąca oświadczyła, że oczekuję podjęcia następujących czynności z zakresu działania administracji publiczne względnie wydania aktów administracyjnych, w postaci: 1. niezwłocznego uprawomocnienia się wyroku WSA – zlecenia przez Prezydenta Miasta J.G. wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej szczegółowej analizy zasadności pod względem prawnym, gospodarczym i finansowym skutków sugerowanej przez Prezydenta Miasta likwidacji podziemnego ujęcia wody, ze wskazaniem przez jednostkę przyjmującą zlecenie szczegółowej procedury niezbędnej do ew. dokonania likwidacji ujęcia względnie pełnego zalegalizowania jego funkcjonowania. Skarżąca podniosła przy tym, że w sprawie ewentualnej likwidacji ujęcia od sierpnia 2010 r. mimo pisemnych sugestii Prezydenta, oraz jej monitów do chwili obecnej poza pozorowanym działaniem w formie oferty wykonania prac likwidacyjnych podziemnego ujęcia wody, o kosztach jaskrawo zaniżonych w stosunku do rzeczywistych, przez okres ponad roku nie podjęto żadnych innych działań. 2. zlecenie przez Prezydenta Miasta J.G. w podanym wyżej terminie na koszt Gminy J.G. opracowania dokumentacji związanej z dokonaniem zmiany w formie Uchwały Rady Miejskiej dotychczasowego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania w części mapowej i opisowej dotyczącego ustanowionego w granicach działki nr [...] zakazu zabudowy, bądź też podjęcia czynności związanej z wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji konwalidującej (naprawczej) ew. uchybienia formalno-prawne dotychczasowego statusu prawnego przedmiotowego podziemnego ujęcia wody i nadania mu prawnego statutu studni na podstawie decyzji wydanych przez organ opisany w pkt. 3. 3. wydania (konwalidowanie) przez Wojewodę D. względnie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Prezydentowi Miast J.G. decyzją opartą o postanowienia art. 124 ust. 1, i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgody (zezwolenia) na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość położoną w granicach działki nr [...] urządzeń przewodów służących do przesyłania płynów (wody), a także podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stan taki wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istniejąca studnia wraz z potencjalnymi urządzeniami stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisów art. 6 pkt. 2) - 4) ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4. zlecenie przez Prezydenta Miasta J.G. na koszt Gminy Miejskiej w J. G. opracowania dokumentacji mapowej i opisowej i przedłożenia jej w formie Uchwały Radzie Miejskiej celem dokonania niezbędnych zmian wynikłych z wyżej opisanych czynności, w tym likwidacji linii zakazu zabudowy; 5. Zlecenie przez Prezydenta Miasta J.G. względnie wskazanego przez jednego z wymienionych w części adresowej niniejszej skargi uczestników postępowania Rzeczoznawcy Majątkowemu opracowania operatów szacunkowych w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...] Obręb [...], AM-16 celem dokonania wzajemnych rozliczeń opisanych niżej w pkt. 6. 6. zawieszenie w trybie art. 98 § 1 k.p.a. wykonania decyzji Prezydenta Miasta J.G. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - ww. działki nr [...] spowodowaną zmianą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terminu spłaty na datę wypłacenia przez Prezydenta Miasta J.G. należności za bezumowne użytkowanie ww. działki nr [...]. 7. w celem uniknięcia opisanych w uzasadnieniu kosztów dokonania rozliczeń za bezumowne użytkowanie gruntów wprowadzenie zmian przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z terenów o przeznaczeniu " 4U - tereny usług komercyjnych" w granicach których cena rynkowa kształtuje się granicach około 170 zł/m2 na tereny o przeznaczeniu " ZD - tereny ogrodów działkowych" w granicach których cena rynkowa kształtuje się granicach około 1,70 zł/m2. 8. wyłączenie w oparciu o postanowienia art. 124 ust. 8 w związku z ustępem 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami względnie ustawy Prawo wodnej oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydenta Miasta J.G. działającego jako Starosta Powiatu J. z postępowania decyzyjnego w sprawach uregulowania przedmiotowego stanu prawnego przedmiotowych gruntów w tym i ew. likwidacji przedmiotowego ujęcia wody wraz z jego strefą ochronną oraz wyznaczenia innego Starosty Powiatowego do załatwienia spraw związanych z wykupem na rzecz Skarbu Państwa względnie podpisania umowy służebności przesyłu. Skarżąca podniosłą, że J.G. jest miastem na prawach powiatu, a zatem z mocy samego prawa - na podstawie art. 124 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 8 o gospodarce nieruchomościami Prezydent tego miasta podlega wyłączeniu z postępowania sprawie jako organ decyzyjny na zasadach rozdziału 5 k.p.a. Przy zajęciu stanowiska w przedmiocie omawianego wyłączenia uwzględniania dotychczasowej kilkudziesięcioletniej bezczynności oraz opieszałości i pozorowanego działania w rozstrzyganiu spraw związanych z prowadzeniem, przedmiotowego postępowania co w pełni wyczerpuje przesłanki do uznania tendencyjnego postępowania na moją szkodę w stopniu uzasadniającym niniejszym wniosek procesowy. Wnioski w tej sprawie do Wojewody D. we W. zostały złożone w latach 2008 - 2009 jako bezczynność w rozumieniu art. 35 k.p.a. miesięcy zaś do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na bezczynność w rozumieniu art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J.G. wyjaśnił, że studnia zlokalizowana na działce [...], obręb [...], [...] w J.G. (po podziale działki nr [...], nowy numer działki [...]) wykonana została w latach 1984 - 1985 na zlecenie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w J.G. przez Przedsiębiorstwo Geologiczne we W. i od czasu wykonania do dnia dzisiejszego stanowi zaczopowany nieczynny odwiert. Studnia nigdy nie była eksploatowana, a zatem nie jest czynnym ujęciem przeznaczonym do zaopatrzenia ludności w wodę do spożycia, wymagającym ustanowienia strefy ochronnej. Z tych też względów strefa ochronna studni nie została nigdy ustanowiona i nie będzie ustanawiana, ponieważ Prezydent Miasta J.G. podjął decyzję o likwidacji studni. W związku z powyższym na działce, na której znajduje się otwór nie obowiązuj ą żadne zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów, za które właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Nie znajduje tu zastosowanie przepis art.61 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239,poz.2019, z późn. zm.). Równocześnie poinformowano o wszczęciu procedury mającą na celu wyłonienie wykonawcy likwidacji studni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji prawnych przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", każdy, kto ma interes prawny był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność organów, w sytuacji, gdy organ ten zobowiązany przepisami prawa materialnego do wydania decyzji, postanowienia w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym, bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa, pozostawał w zwłoce. Zgodnie z przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność może dotyczyć więc jedynie bezczynności w wydaniu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla skutecznego zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności organu, koniecznym jest zatem wykazanie w skardze, że przed organem, którego bezczynność zaskarżono toczy się konkretna sprawa administracyjna, którą przepisy prawa nakazują rozstrzygnąć w drodze decyzji, postanowienia lub aktu, a organ nie załatwił jej w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że w sytuacji gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność, to zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Istotnym przy tym jest jeszcze to, że rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. i do postępowania skargowego określonego w przepisach działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy skarżącej, że przywołany przepis art. 227 k.p.a. odnosi się do przedmiotu skargi, którym może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwy organ albo przez jego pracowników, naruszenia praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. W sprawie poddanej kognicji Sądu bezspornym jest, że pomiędzy organem, któremu zarzucono bezczynność a skarżącą od kilku lat prowadzona jest wymiana korespondencji w sprawie ustanowienia strefy ochronnej studni zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], [...]- będącej własnością skarżącej oraz związanych z tym roszczeń, tj. wykupem obszaru objętego zasięgiem strefy bezpośredniej ujęcia wody, jak również wypłaceniem odszkodowań za bezumowne korzystanie tej działki. Sama skarżąca w piśmie nadesłanym w dniu 6 września 2011 r. podała, że sprawa dotyczy "uregulowania stanu prawnego działki nr [...] nieruchomości". Jak już wcześniej wskazano Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skarg na bezczynność właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organ administracyjny nakazanych prawem aktów lub czynności w prawach indywidualnych. W przedstawionym przez skarżącą stanie faktycznym Prezydent Miasta J.G. nie był zobligowany do wydania aktu lub podjęcia czynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., polegającej na ustanowieniu strefy ochronnej studni zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], AM-16 oraz związanych z tym roszczeń, tj. wykupem obszaru objętego zasięgiem strefy bezpośredniej ujęcia wody, jak również wypłaceniem odszkodowań za bezumowne korzystanie tej działki. W szczególności zaznaczyć trzeba, że czynność wystąpienia przez Prezydenta Miasta J.G., z wnioskiem o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej nie należy do czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a., tj. do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p. p. s. a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż organ administracji nie ma takiego obowiązku. Dotyczy to także wystąpienia Prezydenta Miasta J.G. do Rady Miasta o dokonanie stosownych zmian w planie miejscowym. Zmiana planu jest bowiem obowiązkowa jedynie wtedy, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 27 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisem takim jest m. in. art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) w odniesieniu do terenu górniczego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Jak wyżej podniesiono Sąd nie jest także właściwy w sprawach dotyczących bezczynności w postępowaniu skargowym określonym w przepisach działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też w części dotyczącej bezczynności Prezydenta Miasta J.G. w załatwieniu pism wyszczególnionych w skardze - w szczególności dotyczących podjęcia decyzji o likwidacji spornego ujęcia wody, skarga jako niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Również odrzuceniu podlega pozostała część skargi dotycząca roszczeń, których przedmiotem jest wykup obszaru objętego zasięgiem strefy bezpośredniej ujęcia wody, jak również wypłaceniem odszkodowań za bezumowne korzystanie tej działki. Żądanie skargi w zakresie tych roszczeń ma charakter cywilnoprawny. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że nawet wówczas, gdy skarga obejmuje zarzut bezczynność dotyczący wydania aktu innego niż decyzja (postanowienie) lub uchylania się od dokonania czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), to przedmiotowy akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny; bezczynność musi dotyczyć aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast trybem właściwym dla ewentualnego zaspokojenia wskazanych przez skarżącą roszczeń jest postępowanie przed sądem powszechnym. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie jest także upoważniony do zawieszenia w trybie art. 98 § 1 k.p.a. wykonania decyzji Prezydenta Miasta J.G. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania nieruchomości jak również nakazywania wyłączenia tego organu od załatwienia sprawy. Także kwestie związane z oceną zasadności podjętej przez Prezydenta Miasta J.G. decyzji o likwidacji studni nie są objęte kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Z przedstawionych powodów Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) odrzucił skargę.