II SA/Wa 1114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w zw. z § 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu A. C. (dalej jako skarżący) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 9 listopada 2010 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał skarżącemu przedmiotowe świadczenie w wysokości należnej funkcjonariuszowi, który nie posiada członków rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej, tj. w wysokości 7,20 zł dziennie. Organ uznał, że syna skarżącego nie można uznać za członka rodziny w rozumieniu powyższego przepisu, albowiem skarżący z matką dziecka jest po rozwodzie i w ramach obowiązków ojca ma zasądzone na rzecz syna alimenty, co oznacza, że nie pozostaje z synem we wspólnym gospodarstwie domowym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, że pomimo orzeczonego rozwodu, nadal mieszka z byłą żoną oraz nieletnim synem. Posiada pełne prawa rodzicielskie i pozostaje z synem we wspólnym gospodarstwie domowym. Jednocześnie poinformował, że w przyszłości ma zamiar wraz z byłą żoną ponownie zawrzeć związek małżeński. Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając w jej uzasadnieniu, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalone zostało w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 93 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy zostało natomiast określone kogo uważa się za członka rodziny. W ocenie organu, odwołującego się do treści wyroku rozwiązującego przez rozwód związek małżeński skarżącego, wspólne zamieszkiwanie funkcjonariusza z byłą żoną i synem oraz ponoszenie kosztów utrzymania dziecka nie mogą być uwzględnione przy określeniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej dla funkcjonariusza posiadającego członków rodziny. Syn skarżącego nie jest bowiem członkiem rodziny uwzględnianym przy przydziale lokalu mieszkalnego, gdyż jego miejsce zamieszkania jest tam, gdzie zamieszkuje w danej chwili jego matka. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 93 ustawy o Straży Granicznej, 2. przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Mając na względzie powyższe zarzuty, wnosił o: 1. uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji co do wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, 2. uznanie w wyroku prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w wysokości należnej funkcjonariuszowi, który posiada członków rodziny, 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w jego ocenie ustalenia poczynione przez organy administracyjne są niewyczerpujące i niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia, a przyjęta wykładnia art. 93 ustawy o Straży Granicznej jest sprzeczna z definicją wspólnego gospodarstwa domowego zawartą w ustawie o pomocy społecznej. Organ nie uznał, iż skarżący wraz z byłą żoną i dzieckiem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, która to okoliczność została potwierdzona wywiadem środowiskowym. Tymczasem wyrok rozwodowy nie wyklucza możliwości ponownego zamieszkania z byłą żoną i dzieckiem, nie wyklucza również prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, spełnienia wspólnych świadczeń pieniężnych oraz niepieniężnych na syna ponad zasądzony wyrokiem obowiązek alimentacyjny. Skarżący ponownie podkreślił, że syn jest członkiem rodziny, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo w myśl ustawy o pomocy społecznej. Wskazał nadto, iż organ I instancji nie informował go o okolicznościach sprawy, nie udzielał wyjaśnień i wskazówek, nie informował o możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzucił, że decyzja tego organu posiada błędy formalne dotyczące wskazania organu, który ją wydał, nie spełniając w tym zakresie wymogów określonych w art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej i zawarta w niej definicja rodziny nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ustawa o Straży Granicznej ustala bowiem w sposób dla niej właściwy zasady przyznawania równoważnika i określa rozumienie zwrotu "członek rodziny funkcjonariusza". Organ odwoławczy uznał, że uchybienie organu I instancji w zawiadomieniu skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie podzielił też zastrzeżeń skarżącego co do formy decyzji tego organu. W ocenie organu w sprawie nie zachodziła konieczność przesłuchania świadków, o co zresztą skarżący w odwołaniu nie występował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. C. skargi od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy – a więc w kontekście przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej. Ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim – poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy). Po drugie – przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, w tym przewidzianego w art. 96 ust. 1 ustawy równoważnika pieniężnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że prawo do równoważnika pieniężnego jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przysługujące funkcjonariuszom prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze. Uprawnienie do uzyskania lokalu jest prawem podstawowym, a dopiero, gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, w grę może wchodzić przyznanie innej pomocy, w tym równoważnika za brak lokalu. Ne można zatem interpretować art. 96 ustawy w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest bowiem wykluczenie dopuszczalności wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., I OSK 681/07). Skoro zatem uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza jest uprawnieniem podstawowym, a równoważnik pieniężny stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu, to w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza, że te same przesłanki winny decydować o uznaniu małoletniego syna skarżącego za członka rodziny, uwzględnianego przy przydziale lokalu mieszkalnego, co przy ustalaniu osób (członków rodziny) uwzględnionych przy określaniu wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej mają rozstrzygnięcia zawarte w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2007 r., [...] rozwiązującym przez rozwód związek małżeński skarżącego, zgodnie z którymi wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim synem stron powierzone zostało obojgu rodzicom z ustaleniem, że miejscem zamieszkania syna jest każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki. Takie ustalenia wyroku rozwodowego wykluczają możliwość uznania syna skarżącego za członka rodziny funkcjonariusza uwzględnianego przy przydziale lokalu. Syn skarżącego winien zamieszkiwać tam, gdzie w danej chwili zamieszkuje jego matka, która – co jest okolicznością niesporną – jako była małżonka, nie jest członkiem rodziny funkcjonariusza. Prawa syna skarżącego są pochodnymi praw jego matki. To matka jest zobowiązana do zapewnienia podstawowych potrzeb małoletniego syna, w tym mieszkania, to z nią związane jest centrum życiowe syna i to z nią pozostaje on we wspólnym gospodarstwie domowym. Z tych też względów okolicznościami nieistotnymi z punktu widzenia prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają okoliczności faktyczne, tj. fakt wspólnego zamieszkiwania funkcjonariusza z byłą żoną i synem, czy też częściowe partycypowanie w kosztach utrzymania syna. Nie ma również znaczenia dla wyniku sprawy definicja wspólnego gospodarstwa zawarta w ustawie o pomocy społecznej, gdyż przepisy tego aktu prawnego nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Oznacza to, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla możliwości wydania wnioskowanej decyzji, co czyni zarzuty naruszenia prawa procesowego niezasadnymi. Skoro syn skarżącego nie może zostać uznany za członka rodziny uwzględnianego przy przydziale lokalu, to tym samym nie może on zostać uznany za członka rodziny branego pod uwagę przy określaniu wysokości należnego równoważnika pieniężnego. Organ wysokość tę określił w sposób prawidłowy – zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. – w wysokości 7,20 zł dziennie, a wydane rozstrzygniecie uzasadnił w sposób spełniający zasadniczo wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja pierwszoinstancyjna nie posiada błędów formalnych dotyczących wskazania organu. Organ, tj. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, został oznaczony na wstępie decyzji z [...] grudnia 2010 r., zaś zastępca Komendanta, wskazany z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, działał z upoważnienia do wydania decyzji. Zwrócić także należy uwagę, że zasadniczo Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, przy wydaniu której nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy zawiadomił skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania odwoławczego w sprawie jego odwołania, zapewniając tym samym skarżącemu możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W tych okolicznościach uchybienie temu obowiązkowi przez organ I instancji należy uznać za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.