III SA/Lu 573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "T. w J. oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L., po rozpatrzeniu odwołania Z. R., właściciela przedsiębiorstwa "T." w J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], zakazującą wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "T." w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] marca 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. przeprowadził kontrolę w Zakładzie Mięsnym "T." w J., co udokumentowano protokołem. W trakcie kontroli właściciel zakładu nie potrafił przedstawić jednostce nadzorującej następującej dokumentacji, potwierdzającej spełnianie wymagań: - umożliwiającej kontrolę wielkości, charakterystyki sprzedaży, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy przedmiotowy zakład przestrzega limitów produkcji i zakresu obszarowego prowadzonej działalności, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. nr 5, poz. 36) - określającej status zdrowotny pracowników, do czego obligują przedsiębiorstwo spożywcze przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 139; dalej jako: rozporządzenie nr 852/2004) – zał. II, rozdział VIII, ust. 2; - dotyczącej aktualnych wyników badań wody używanej do celów produkcyjnych zgodnie z zał. II, rozdział VII, ust. 1, lit. a) rozporządzenia nr 852/2004; - umożliwiającej potwierdzenie prawidłowego stanu sanitarnego zakładu oraz bezpieczeństwa wyrobów gotowych zgodnie art. 4 ust. 3 lit a) oraz zał. II, rozdz. IX, ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004; - systemu identyfikacji dostawców i odbiorców, a także stwierdzono w zakładzie nie oznakowane produkty, czym uchybiono przepisom art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 31; dalej jako: rozporządzenie nr 178/2002) - sytemu odbioru i utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, o czym stanowi zał. II, rozdz. VI, ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], zakazującą wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "T." w J. Od decyzji tej Z. R. wniósł odwołanie. W toku postępowania odwoławczego Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, próbowali przeprowadzić w zakładzie "T." kontrolę, celem weryfikacji dotychczasowych wyników postępowania, jednak skarżący uniemożliwił dokonanie tych czynności poprzez swoją nieobecność. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem bardziej wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny warunków produkcji w zakładzie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji usiłował przeprowadzić kontrolę w zakładzie, jednak w wyznaczonym terminie kontroli zakład był zamknięty, co uniemożliwiło dokonanie czynności kontrolnych. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. zakazującą wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w zakładzie "T." w J., oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzje z [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony miała ona wielokrotnie możliwość złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań przy prowadzeniu działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, czego nie dokonała. Nie skorzystała z tej możliwości nawet podczas osobistej wizyty w Wojewódzkim Inspektoracie Weterynarii, podczas której składała wyjaśnienia w sprawie. Organy Inspekcji Weterynaryjnej sprawują nadzór w zakresie bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, zarówno w zakresie określonym przepisami krajowymi jak i przepisami UE. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł potwierdzić spełniania wymagań w zakładzie, gdyż zakład nie posiadał w chwili kontroli wymaganych dokumentów, a także pomimo wezwań do ich uzupełnienia nie przedstawił ich oraz nie umożliwił przeprowadzenia ponownej kontroli. Organ I instancji słusznie uznał więc, że żywność produkowana w tym zakładzie może być niewłaściwej jakości zdrowotnej i aby nie dopuścić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi wydał decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu produktów z tego zakładu na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. b) Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE, seria L, nr 165, s. 1; dalej jako: rozporządzenie nr 882/2004). Uzasadnionym jest również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż potencjalne zagrożenie ze strony personelu, nie posiadającego kwalifikacji zdrowotnych do pracy przy produkcji żywności, bądź używanie do produkcji wody nie spełniającej wymagań, ma bezpośredni wpływ na jakość zdrowotną produkowanej żywności. W skardze do sądu na decyzję z [...] października 2009 r. Z. R. wniósł o jej uchylenie jako bezprawnej. Skarżący podniósł w uzasadnieniu, iż nieprawdziwe są twierdzenia organów jakoby nie posiadał wymaganych dokumentów i nie przedstawił ich w dniu kontroli. Skarżący oświadczył, że posiada takie dokumenty i przedstawi je w sądzie na rozprawie. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, iż skarżący nie uzasadnił swojego stanowiska zawartego w skardze żadnymi argumentami prawnymi. Dokumenty, na które powołuje się skarżący, winny być okazane w trakcie kontroli weterynaryjnej, a nie dopiero przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi uzasadniającymi jej usunięcie z obrotu prawnego. Argumenty podniesione w skardze są nader skromne. Skarżący choć podnosi zarzut bezprawności decyzji w istocie kwestionuje jedynie ustalenia faktyczne organów co do tego, że nie posiada wymaganych do prowadzenia działalności dokumentów i nie przedstawił ich w dniu kontroli. Tym niemniej jednak choć skarga do sądu jest podstawowym warunkiem uruchomienia kontroli legalności działania administracji przez sąd, to musi on dokonać kompleksowej oceny zaskarżonego aktu (czynności), niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola ta powinna obejmować zbadanie kompetencji organu do wydania zaskarżonego aktu, zachowanie procedury oraz zgodność merytorycznego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Bezpośrednią podstawą prawną decyzji wydanych wobec skarżącego był art. 54 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE seria L, Nr 165, s. 1, z późn. zm.; daje jako: rozporządzenia Nr 882/2004). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych rozporządzenie wymienia m.in. zastosowany w niniejszej sprawie - ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (ust. 2 lit. b). Rozporządzenie posługuje się pojęciem "właściwego organu", które definiuje w art. 2 pkt 4 jako: organ centralny Państwa Członkowskiego właściwy do organizowania kontroli urzędowych lub jakikolwiek inny organ któremu przyznano taką kompetencję; pojęcie to obejmuje również, tak gdzie jest to stosowne, odpowiedni organ państwa trzeciego. W efekcie to do prawodawcy krajowego należy wskazanie organu kompetentnego do podejmowania działań określonych w rozporządzeniu wspólnotowym. W polskim porządku prawnym wskazanie organu właściwego do stosowania środków określonych w rozporządzeniu Nr 882/2004 nastąpiło w przepisach art. 7 ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127, z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie zawartego tam upoważnienia, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 193, poz. 1425, z późn. zm.). Zgodnie z § 3 rozporządzenia powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004 (...) wydaje decyzje administracyjne w sprawie: 1) zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2; 2) cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. Regulacja ta odzwierciedla zakres zadań inspekcji weterynaryjnej określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 121, poz. 842, z późn. zm.). W świetle art. 3 ust. 1 inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Do form realizacji tych zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej (art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy). Skoro zastosowanie środka w postaci zakazu wprowadzania do obrotu żywności następuje w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organów podejmujących takie rozstrzygnięcie jest także zachowanie wymogów proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wymagania te spełniły. W dalszej kolejności należy przejść do kontroli prawidłowości merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie skarżącego było wynikiem stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie szeregu uchybień mających wpływ na bezpieczeństwo żywności w nim produkowanej. Uchybienia te, jak wynika z uzasadnienia decyzji sprowadzały się do braku dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez zakład wymogów określonych w szeroko rozumianym prawie żywnościowym. W pierwszym zarzucie odnośnie niezgodności działalności przedsiębiorstwa skarżącego z wymogami prawa organy podniosły brak dokumentacji umożliwiającej kontrolę wielkości, charakterystyki sprzedaży, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy przedmiotowy zakład przestrzega limitów produkcji i zakresu obszarowego prowadzonej działalności, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Jak wynika z ust. 1 i 2 tego przepisu uznanie działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej decyduje o zakresie zastosowania obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, w tym rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 139, s. 1, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie Nr 852/2004) oraz rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 139, s. 55, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie Nr 853/2004). Z cytowanych przepisów wynika, że do obowiązków prowadzącego zakład należy prowadzenie dokumentacji obrazującej wielkość produkcji w taki sposób, aby umożliwiło to kontrolę spełniania warunków uznania działalności marginalnej lokalnej i ograniczonej, od czego zależy zakres zastosowania obowiązków wynikających z przepisów krajowych i wspólnotowych dotyczących wymagań bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Kolejny zarzut dotyczył braku dokumentacji określającej status zdrowotny pracowników, co stanowiło naruszenie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem obowiązkowym badaniom sanitarno-epidemiologicznym podlegają osoby podejmujące lub wykonujące prace, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby. Niewątpliwie produkcja żywności pochodzenia zwierzęcego do takich prac należy. Ponadto wymóg posiadania aktualnych badań potwierdzających status zdrowotny pracowników wynika także z Rozdziału VIII ust. 2 załącznika II do rozporządzenia Nr 852/2004, zgodnie z którym żadna osoba cierpiąca na chorobę, lub będąca jej nosicielem, która może być przenoszona poprzez żywność, bądź też stwierdza się u niej np. zainfekowane rany, zakażenia skóry, owrzodzenia lub biegunkę nie może uzyskać pozwolenia na pracę z żywnością ani na wejście do obszaru, w którym pracuje się z żywnością w jakimkolwiek charakterze, jeśli występuje jakiekolwiek prawdopodobieństwo bezpośredniego lub pośredniego zanieczyszczenia. Należy w tym miejscu nadmienić, że załącznik II do rozporządzenia Nr 852/2004 określa, zgodnie z jego tytułem ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego. Następny z zarzutów dotyczy braku dokumentacji badań wody używanej do celów produkcyjnych. Z rozdziału VII ust. 1 lit a) załącznika II do rozporządzenia Nr 852/2004 wynika obowiązek zapewnienia odpowiedniego zaopatrzenia w wodę pitną, która powinna być używana w każdym przypadku gdy jest to niezbędne w celu zapewnienia, że środki spożywcze nie są zanieczyszczone. Nieprzedstawienie przez przedsiębiorcę aktualnych badań wody używanej w zakładzie produkcyjnym uniemożliwia stwierdzenie, że zakład spełnia wspomniany wymóg. W dalszej kolejności wskazano na brak dokumentacji potwierdzającej prawidłowy stan sanitarny zakładu oraz bezpieczeństwo wyrobów gotowych. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego, gdzie właściwe, przyjmują szczególne środki higieny w postaci m.in. zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych oraz procedur niezbędnych do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia. Ponadto organ powołał się na treść rozdziału IX ust. 1 i 4 załącznika II do wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami żaden z surowców lub składników, inny niż żywe zwierzęta, albo jakikolwiek inny materiał używany w przetwarzaniu produktów, nie będzie zaakceptowany przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego, jeśli wiadomo, że jest, lub można by oczekiwać, że może być zanieczyszczony pasożytami, patogennymi mikroorganizmami lub toksyczny, zepsuty lub niewiadomego pochodzenia w takim zakresie, że nawet po normalnym sortowaniu i/lub procedurach przygotowawczych lub przetwórczych, zastosowanych zgodnie z zasadami higieny przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego, produkt końcowy nie będzie się nadawać do spożycia przez ludzi. Ponadto muszą istnieć odpowiednie procedury, aby zapewnić kontrole obecności szkodników. Muszą również istnieć odpowiednie procedury, aby zapobiec dostępowi zwierząt domowych do miejsc, gdzie żywność jest przygotowywana, przetwarzana lub składowana (lub, w przypadku gdy w szczególnych wypadkach właściwy organ dopuszcza taką możliwość, aby zapobiec możliwości spowodowania zanieczyszczenia w wyniku takiego dostępu). Również w tym przypadku organy zasadnie uznały, że brak stosownej dokumentacji uniemożliwia stwierdzenie spełniania przez zakład skarżącego określonych wyżej wymogów. Kolejny z zarzutów wobec działalności przedsiębiorstwa skarżącego dotyczył naruszenia art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 31, s. 1, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie nr 178/2002). Naruszenie to wynikało z nieokazania dokumentacji systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz powinny móc zidentyfikować każda osobę, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę, zwierzę hodowlane lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać. W tym celu podmioty te powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz. Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądanie właściwych władz. Żywność lub pasze wprowadzane na rynek lub, które mogą być wprowadzone na ten rynek we Wspólnocie, powinny być stosownie etykietowane lub oznakowane w celu ułatwienia możliwości ich śledzenia, za pomocą stosownej dokumentacji lub informacji, zgodnie z odnośnymi wymogami lub bardziej szczegółowymi przepisami. Treść przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest prowadzenie dokumentacji systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. Jej brak oznacza bezpośrednie naruszenie obowiązków związanych z wprowadzeniem takiego systemu. Uzasadnieniem zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w zaskarżonej decyzji było także nie okazanie systemu odbioru i utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Zasady postępowania z odpadami żywnościowymi powstałymi przy produkcji reguluje rozdział VI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004. Zgodnie z tymi przepisami odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być jak najszybciej usuwane z pomieszczeń, gdzie znajduje się żywność, aby zapobiec ich gromadzeniu. Odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być składowane w zamykanych pojemnikach, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą wykazać właściwemu organowi, że inne typy używanych pojemników lub systemy usuwania są właściwe. Takie pojemniki muszą być odpowiednio skonstruowane, utrzymywane w dobrym stanie i łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji. Należy przyjąć odpowiednie przepisy, dotyczące gromadzenia i usuwania odpadów żywnościowych, niejadalnych produktów ubocznych i innych śmieci. Śmietniska muszą być zaprojektowane i użytkowane w taki sposób, aby można było utrzymywać je w czystości oraz, w miarę potrzeby, chronić przed dostępem zwierząt i szkodników. Wszystkie odpady muszą zostać usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym, i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia. Również i w tym przypadku organy zasadnie przyjęły, że brak odpowiedniej dokumentacji w zakresie odbioru i utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego uniemożliwia ocenę spełnienia wymogów prawnych w tym zakresie. Nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentacji potwierdzającej spełnienie wyżej przedstawionych wymogów wynikających ze wspólnotowych i krajowych przepisów prawa żywnościowego uniemożliwia stwierdzenie, że zakład skarżącego spełnia te wymogi. Należy przy tym wskazać, że art. 10 rozporządzenia Nr 882/2004 wskazuje wśród działań kontrolnych, metod i techniki przeprowadzania kontroli urzędowych m.in. badanie pisemnych materiałów i innych zapisów, które mogą być właściwe do oceny zgodności z prawem paszowym i żywnościowym (ust. 2 lit. e). W efekcie konieczne było podjęcie środków zapobiegających wprowadzaniu do obrotu żywności, co do której nie można było stwierdzić zgodności z wymogami warunkującymi bezpieczeństwo konsumentów. Ogólny zakaz wprowadzania na rynek niebezpiecznych środków spożywczych wprowadza art. 14 rozporządzenia Nr 178/2002. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 54 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Nr 882/2004 podczas decydowania, jakie podjąć działania w razie stwierdzenia niezgodności produktów z przepisami prawa żywnościowego, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Ust. 2 cytowanego przepisu wprowadza szeroki katalog środków, jakie może zastosować właściwy organ w razie stwierdzenia niezgodności. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zastosowanie środka w postaci zakazu wprowadzania żywności do obrotu było uzasadnione w zaistniałych warunkach. Istniało bowiem realne ryzyko wprowadzania do obrotu żywności nieodpowiadającej wymogom bezpieczeństwa określonym w przepisach prawa żywnościowego, a w konsekwencji mogącej stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Ponadto przy stosowaniu przepisów prawa żywnościowego i wynikających zeń sankcji wobec naruszeń, jakich dopuścił się przedsiębiorca, organy winny mieć na uwadze jedną z podstawowych zasad tych regulacji – zasadę ostrożności, wyrażoną w art. 7 rozporządzenia nr 178/2002. Reguła ta stanowi, iż w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. W zaistniałej sytuacji uzasadnione było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w zaistniałych okolicznościach istniała potrzeba ochrony zdrowia ludzkiego (art. 108 k.p.a.). Należy podkreślić, że choć wymagania w odniesieniu do przedsiębiorców produkujących żywność pochodzenia zwierzęcego wprowadzone przepisami krajowego i wspólnotowego prawa żywnościowego są surowe i rozbudowane, to mają one uzasadnienie we względach ważnego interesu publicznego. Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazuje się w preambule rozporządzenia Nr 178/2002, doświadczenie wykazało, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (pkt 10). Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (pkt 30). W tym stanie rzeczy obowiązki nałożone na producentów żywności pochodzenia zwierzęcego nie mogą być uznane za nadmierne. Jak wykazano wyżej, zastosowanie tych przepisów przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w odniesieniu do skarżącego było prawidłowe, a sankcje z tytułu stwierdzonych uchybień obowiązkom wynikającym z przepisów prawa zastosowano w sposób zgodny z prawem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, należy stwierdzić, iż są one całkowicie bezpodstawne. W istocie sprowadzają się jedynie, jak była już o tym mowa na wstępie, do kwestionowania ustaleń faktycznych organów co do tego, że skarżący nie posiada wymaganych do prowadzenia działalności dokumentów i nie przedstawił ich w dniu kontroli. Zarzut ten w świetle materiału zgromadzonego w sprawie jest bezpodstawny. Skarżący miał wielokrotnie możliwość przedstawienia stosownej dokumentacji w toku postępowania. Jak wynika z protokołu kontroli, podpisanego przez skarżącego, z dnia 27 marca 2009 r., zobowiązał się on do dostarczenia brakującej dokumentacji osobiście w siedzibie organu. Ponadto w dniu 3 lipca 2009 r. organ pierwszoinstancyjny dodatkowo w piśmie kierowanym do skarżącego, które otrzymał 23 lipca 2009 r. ponownie wzywał go do złożenia dokumentów wymienionych w protokole kontroli z dnia 27 marca 2009 r. Z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r. nr 121, poz. 842) wynika, iż w trakcie kontroli, która może być wykonywana w każdym czasie pracownicy inspekcji mogą żądać okazania i udostępnienia dokumentów lub danych informatycznych w zakresie objętym kontrolą. Czynności podjęte przez pracowników Inspekcji wskazują, iż podjęli szereg czynności zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego. W dniu 3 sierpnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Ł. usiłowali przeprowadzić w zakładzie produkcyjnym skarżącego kontrolę. Pomimo zawiadomienia skarżącego o planowanej kontroli, nie doszła ona do skutku z uwagi na nieobecność skarżącego. Skarżący miał możliwość przedstawienia stosownej dokumentacji, lub co najmniej ich kopii składając środki odwoławcze od rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Z możliwości tej nie skorzystał jednak. Natomiast stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1669) sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia lecz ma jedynie skontrolować działanie tego organu pod względem jego zgodności z prawem. Dlatego też sąd odmówił przyjęcia pliku dokumentów składanych na rozprawie przez skarżącego, gdyż sąd administracyjny nie może co do zasady dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej przez organ administracyjny. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze muszą być uznane za całkowicie pozbawione podstaw. W tym stanie rzeczy, w braku przesłanek do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (|Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd skargę oddalił.