VII SA/Wa 1331/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 104, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] należącej do I. i D. L. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 1.10.2008 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. dokonali kontroli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z dobudowanym pomieszczeniem garażowo- gospodarczym, wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy K. nr decyzji [...] z dnia [...].06.1991 r. Inwestorzy I. i D. L. w dniu 16.09.2005 r., zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, o zakończeniu budowy zawiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. W tych okolicznościach organ uznał, że budynek mieszkalny w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, został wzniesiony legalnie i użytkowany jest legalnie. Nadto organ stwierdził, iż brak jest norm zabraniających przechowywania gołębi w budynkach mieszkalnych lub innych odpowiednich pomieszczeniach w tym ograniczających ilość gołębi trzymanych w pomieszczeniu (dla działki nr [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a jest to teren wiejski). Przepisy ustawy o ochronie zwierząt - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Dz. U. Nr 106, poz. 1002 z 2003 r. z późn. zm. - pozwalają aby zwierzęta domowe przebywały wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu w charakterze jego towarzysza. Tym pomieszczeniem może być również przestrzeń nad częścią garażowo-gospodarczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.) wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu żadne z powyższych faktów nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia 5.01.2011 r., W. D. i A. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011r. na podstawie art. 157 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku W. D. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2008r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru w pierwszej kolejności było zbadanie czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowanym aktem (tj. strona postępowania zwykłego) lub inny podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się jego weryfikacji. W tym kontekście organ nadzoru wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2008 r., w związku z otrzymaną w dniu 8.09.2008 r. skargą W. D. o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu działania kontrolne, mające na celu ustalenie zasadności zarzutów tej skargi. Podczas dokonanej w dniu 1.10.2008 r. kontroli organ powiatowy ustalił, że do budynku mieszkalnego I. i D. L. przylega dobudówka, w której znajduje się pomieszczenie garażowe i pomieszczenie gospodarcze. Nad tymi pomieszczeniami, pod dwuspadowym dachem, jest tzw. "pustka", gdzie przebywają gołębie. W ścianie (szczytowej) znajduje się "wylot dla gołębi". W związku z takimi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uznał, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], jest bezprzedmiotowe, ponieważ przebywanie gołębi w "pustce" poddasza nad częścią garażowo-gospodarczą nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu. W konsekwencji, decyzją z dnia [...].11.2008 r. umorzył postępowanie w sprawie. W postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją, ani W. D., ani A. D. nie zostali uznani przez organ powiatowy za stronę tego postępowania. Organ nadzorczy, działający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].11.2008 r., podzielił pogląd organu stopnia podstawowego, że osoby te nie posiadają interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej wskazaną decyzją. W. D. i A. D., jako właściciele nieruchomości położonej w stosunku do budynku mieszkalnego z częścią garażowo- gospodarczą po drugiej stronie drogi, nie mają w tej sprawie interesu prawnego - nie są stroną postępowania. W konsekwencji, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił W. D. i A. D. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2008 r. W. D. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2008r. Domagała się uznania za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w marcu 2008r. właściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. przebudowali część garażowo-gospodarczą istniejącego budynku mieszkalnego, wybili otwory w ścianie szczytowej obiektu, zamontowali wyloty i rozpoczęli hodowlę dużej ilości gołębi. Przedmiotowy obiekt garażowo-hodowlany znajduje się 8 m. od granicy z jej nieruchomością. Pismem z dnia 3 września 2008r. wystąpiła do PINB w G. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wyżej wymienionego obiektu. Mimo, że złożyła wniosek oraz posiada interes prawny to została pozbawiona prawa strony i nie była informowana przez PINB w G. o toczącym się postępowaniu jak i jego zakończeniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, nie przeprowadził żadnych dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Podniosła, że początkowo właściciele sąsiedniej nieruchomości przechowywali w garażu pojazd samochodowy i w takiej sytuacji obiekt nie oddziaływał negatywnie na jej nieruchomości. W istniejącym obiekcie garażowym o wysokości półtorej kondygnacji, w marcu 2008r. właściciele dokonali zmian montując dodatkowy strop drewniany i wydzielając w ten sposób dodatkowe pomieszczenie które po wybiciu otworów w ścianie szczytowej i zamontowaniu wylotów przeznaczyli do hodowli gołębi. Montaż dodatkowego stropu zmienił układ obciążeń zwiększając obciążenie na ławy fundamentowe. To również zwiększyło obciążenie ogniowe i tym samym zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego. Wprowadzenie hodowli gołębi do pomieszczenia w którym brak wentylacji grawitacyjnej, w znacznym stopniu zmieniło również warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo Budowlane jest to zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wprowadzenie funkcji hodowlanej do istniejącej funkcji mieszkalnej w zabudowie jednorodzinnej, spowodowało uciążliwości dla terenów sąsiednich zakłócając i ograniczając prawo wykonywania własności na sąsiednich nieruchomościach. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzja PINB w G. z dnia [...].11.2008r. umarzająca postępowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. naruszył prawo - nie wszczął postępowania, nie przeprowadził dowodów, nie rozpoznał stanu faktyczno-prawnego i wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Fruwające gołębie naruszają granice nieruchomości i często siadają na dachu domu. Przestrzeń gdzie są hodowane nie była istniejącą pustką, lecz powstała dopiero w marcu 2008r. po zmianie sposobu użytkowania garażu poprzez zamontowanie pośredniego stropu i wyizolowanie tym samym pomieszczenia. Dzieląca działki 8m. szerokość ulicy osiedlowej nie ma znaczenia w sprawie. Gołębie odchody zanieczyszczają i niszczą dachy i elewacje domów, ograniczają bezpieczeństwo korzystania z ogrodów warzywnych oraz owocowych, narażają mieszkańców na zakaźne choroby odzwierzęce. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] zostało wszczęte przez PINB w G. na jej wniosek z dnia 3 września 2008r. Swój interes prawny wywodziła z art. 140 k.c. gdyż hodowla gołębi ogranicza prawo własności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2011 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2008 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].11.2008 r. wniosły podmioty nie mające przymiotu strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie PINB w G. w związku z otrzymaną skargą W. D. z dnia 3.09.2008 r., o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części garażowej sąsiedniego budynku mieszkalnego, podjął z urzędu działania kontrolne. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1.10.2008 r. ustalono, że do budynku mieszkalnego I. i D. L. przylega dobudówka, w której znajduje się pomieszczenie garażowe i pomieszczenie gospodarcze, a nad tymi pomieszczeniami, pod dwuspadowym dachem jest tzw. "pustka", gdzie przebywają gołębie. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uznał, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] jest bezprzedmiotowe. Przebywanie gołębi w "pustce" poddasza nad częścią garażowo - gospodarczą nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu. W postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2008 r., ani W. D., ani A. D., nie zostali uznani przez organ powiatowy za stronę tego postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena ta była prawidłowa. W. D. jako właścicielka nieruchomości położonej w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią garażowo – gospodarczą, po drugiej stronie drogi, nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej użytkowania części garażowo-gospodarczej budynku mieszkalnego należącego do L., w tym hodowania gołębi. A. D. nie będąc właścicielem nieruchomości, nie wskazał interesu prawnego w sprawie dotyczącej użytkowania części garażowo - gospodarczej budynku mieszkalnego należącego do L. W związku z faktem, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].11.2008 r. złożyli W. D. i A. D., nie będący stroną postępowania w sprawie dotyczącej użytkowania części garażowo - gospodarczej budynku mieszkalnego należącego do małżonków L., należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W. D. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].04.2011 r. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że w marcu 2008r. właściciele sąsiedniej nieruchomości dokonali przebudowy części garażowej budynku, montując dodatkowo strop drewniany i wydzielając w ten sposób dodatkowe pomieszczenia, które po wybiciu w ścianie szczytowej otworów i zamontowaniu wylotów (skierowanych w stronę jej nieruchomości) przeznaczyli do hodowli gołębi. Wprowadzenie hodowli gołębi (około 100 szt.) do pomieszczeń w których brak wentylacji w znaczny sposób zmieniło warunki zdrowotnie i higieniczno sanitarne, co zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo Budowlane, jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Spowodowało to również zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...] która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Działka nr [...] w K., gdzie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części garażowej leży na terenie zabudowy jednorodzinnej (funkcja mieszkaniowa). Zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna tylko w zakresie tej samej funkcji, czyli mieszkalnej lub służącej do obsługi zabudowy jednorodzinnej. Podniosła, że ptactwo zanieczyszcza jej posesję, niszczy dach i elewacje budynku, ogranicza korzystanie z ogrodu warzywnego i sadu owocowego. Swój interes prawny w sprawie wywodziła z art. 140 Kodeksu Cywilnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami strony postępowania. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w związku ze skargą W. D. z dnia 3.09.2008 r., dokonał kontroli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w K., oraz znajdującego się tam budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym pomieszczeniem garażowo – gospodarczym. W postępowaniu tym, zakończonym aktualnie kwestionowaną decyzją z dnia [...].11.2008 r., ani W. D., ani A. D., nie zostali uznani przez organ powiatowy za stronę postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie została im doręczona. W toku postępowania nieważnościowego, organ nadzoru dokonywał ponownej analizy interesu prawnego W. D., nie poprzestając na stwierdzeniu, że nie brali oni udziału w sprawie zakończonej decyzją, którą obecnie kwestionują. Organ ustalił, że W. D. jest właścicielką nieruchomości położonej w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią garażowo- gospodarczą należącego do małżonków L., po drugiej stronie drogi. Z kolei A. D. nie jest właścicielem nieruchomości, nie wykazał w żaden sposób interesu prawnego w sprawie dotyczącej użytkowania części garażowo -gospodarczej budynku mieszkalnego należącego do małżonków L. Doświadczenie życiowe wskazuje, że fruwające gołębie mogą naruszać granice nieruchomości skarżącej i mogą siadać na dachu jej domu oraz zanieczyszczać działkę. Fakt, że obie nieruchomości dzieli szerokość ulicy osiedlowej nie ma w sprawie podstawowego znaczenia, albowiem także istnienie większej odległości między działami nie gwarantuje braku wpływu fruwających gołębi na nieruchomości pozostające w zbliżeniu. W ocenie Sądu akcent należało położyć na prawidłowe ustalenie organu powiatowego, że hodowanie w budynku gospodarczym gołębi, w rozmiarach przyjętych w stosunkach lokalnych - dla przyjemności, nie stanowi o zmianie sposobu użytkowania części budynku. Przepisy ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1002 z 2003 r. z późn. zm.) pozwalają aby zwierzęta domowe przebywały wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu w charakterze jego towarzysza. Tym pomieszczeniem może być również przestrzeń nad częścią garażowo-gospodarczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.) wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem Sądu słusznie organ wywiódł , że żadna z powyższych sytuacji w sprawie nie zaistniała. Na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego wskazać należy, że choć hobbystyczne hodowanie gołębi w zabudowie jednorodzinnej, może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich, to ich eliminacja może odbywać się w oparciu o przepisy dotyczące ochrony własności, np. poprzez zakaz immisji, na które zresztą skarżąca się powoływała. Natomiast nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska, iż hodowla gołębi taka jak w niniejszej sprawie powoduje na gruncie przepisów prawa budowlanego zmianę sposobu użytkowania części budynku. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].11.2008 r. złożony przez W. D. i A. D., nie mających interesu prawnego w postępowania w sprawie dotyczącej użytkowania części garażowo - gospodarczej budynku mieszkalnego należącego do małżonków L., organy zasadnie potraktowały jako nie pochodzący od strony i odmówiły wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).