I OSK 122/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 700/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 700/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S., na decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską. Przedmiotowy wyrok podjęto w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26 poz. 157 ze zm.; dalej: ustawa), odmówił przyjęcia A. S. (obecnie S.) na aplikację prokuratorską, a decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił przyjęcia wymienionej na aplikację sędziowską. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską i prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limit 75 miejsc na każdej aplikacji. Dyrektor Krajowej Szkoły ustalił miejsce A. S. na liście klasyfikacyjnej na pozycji [...] i odmówił przyjęcia wymienionej na aplikację prokuratorską oraz sędziowską, motywując to wyczerpaniem miejsc na aplikacjach przez osoby umieszczone wyżej na liście klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść przepisów powołanej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895, dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r.), organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia A. S. na aplikację sędziowską i prokuratorską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem jej na liście klasyfikacyjnej, na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości. Organ zaznaczył jednocześnie, że sposób obliczania sumy punktów warunkującej miejsce na liście klasyfikacyjnej był jednakowy dla każdego aplikanta. W związku z tym, w sprawie A. S. jako podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji nie wpłynął na wynik sprawy. Od przedmiotowej decyzji Ministra Sprawiedliwości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. S. wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 700/11, powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w myśl art. 16 ust. 2 ww. ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy (art. 25 ust. 1 ustawy), a warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji (art. 26 ust. 1 ustawy). W trakcie aplikacji ogólnej aplikanci odbywają zajęcia w Krajowej Szkole oraz praktyki zgodnie z programem aplikacji (art. 25 ust. 3 ustawy). Jak wskazał Sąd I instancji istotą sporu w niniejszej sprawie jest zbadanie jaki zakres ma wskazany w art. 16 ust. 1 ustawy, "nadzór merytoryczny" Ministra Sprawiedliwości nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. Zdaniem Sądu należy podzielić zaprezentowane przez Ministra Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że nie jest on uprawniony do ingerowania w treść ocen dokonywanych przez komisje egzaminacyjne. W swoim założeniu komisja egzaminacyjna jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów, nie ma też kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk. Zdaniem Sądu, wyjaśnia to również kwestię nadzoru merytorycznego Ministra Sprawiedliwości nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską opisaną w art. 16 ust. 1 ustawy. Organ ten nie może ingerować w kompetencje komisji w zakresie oceniania poszczególnych sprawdzianów, ponieważ komisja egzaminacyjna jest niezależna i działa jako ciało eksperckie. Minister Sprawiedliwości, jako organ odwoławczy, kontroluje prawidłowość stosowania prawa przez organ I instancji, weryfikuje, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali, czy nie popełniono błędu rachunkowego przy obliczaniu punktów i umieszczaniu aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Również sądy administracyjne nie mają uprawnień, by ingerować w treść ocen komisji egzaminacyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy organ administracji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w odniesieniu do ocen jakie w toku swych prac wystawiła komisja egzaminacyjna. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102, poz. 643) sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, nie zależało od odpowiedzi na pytanie sformułowane w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej. Jak już bowiem stwierdzono spór dotyczył ocen uzyskanych ze sprawdzianów, zaś ani Minister Sprawiedliwości, ani Sąd nie jest uprawniony do ingerencji w oceny dokonane przez komisję egzaminacyjną. A. S. od przedmiotowego wyroku wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1) przez niezastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 27 dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.- i rozstrzygnięcie nie w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, a w granicach zarzutów i wniosków, co miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że sąd I instancji uznał za istotę sporu wyłącznie zbadanie zakresu nadzoru merytorycznego Ministra Sprawiedliwości nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską wynikającego z art. 16 ust. 1 ustawy oraz ocenami uzyskanymi przez skarżącą ze sprawdzianów w toku aplikacji ogólnej, podczas gdy przedmiotem kontroli sądu powinno być postępowanie administracyjne w sprawie przyjęcia A. S. na aplikację sędziowską i prokuratorską. W konsekwencji sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. To naruszenie art. 134 § 1 w zw. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. doprowadziło także sąd do odmowy wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi sformułowanymi w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 25 lipca 2011 r. dotyczącymi zgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji, bowiem sąd uznał, że od odpowiedzi na te pytania nie zależy rozstrzygnięcie sprawy. 2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 113 § 1 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala przeanalizować toku rozumowania sądu I instancji, bowiem z jednej strony Sąd powołuje się na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. i wynikającą z niego zasadę orzekania w granicach sprawy, bez względu na treść zarzutów i wniosków skargi, a dalej odnosi się tylko do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku ponadto jest niepełne, gdyż brak w nim oceny zarzutów wskazanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 25 lipca 2011 r., zwłaszcza brak jest merytorycznego uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia wniosków o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz nie zostały wyjaśnione przyczyny, dla których Sąd odmówił samodzielnego zbadania zgodności § 36 zarządzenia z Konstytucją RP. Na tych podstawach wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. W art. 134 § 1 P.p.s.a. została zawarta zasada niezwiązania granicami skargi, która wyraża się w tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta wynika z ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego badania zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Sąd nie jest związany przy tym sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, ani też zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznanie skargi oznacza nie tylko odniesienie się do stawianych w niej zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie, czy zaskarżony akt nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., z 1, poz. 1) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący wiąże z tym, że Sąd I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie dokonał kontroli prawidłowości umieszczenia skarżącej na 191 miejscu na liście kwalifikacyjnej aplikantów, ograniczając się wyłącznie do rozważań o charakterze nadzoru jaki sprawuje Minister Sprawiedliwości, co dla samej sprawy ma znaczenie drugorzędne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności z uwzględnieniem przyjętej przez organy interpretacji art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, stanowiącego że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej, nie zaś suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk. Kwestia ta w ogóle nie została w zaskarżonym wyroku skontrolowana przez Sąd I instancji. Należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż na Sądzie I instancji ciążyła powinność dokonania całościowej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest takich ustaleń, a jedynie zostały przywołane przepisy ustawy. Brak odniesienia się do tej kwestii doprowadziło do niedopuszczalnego zawężenia granic sądowej kontroli aktu administracyjnego. Pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doprowadziło również do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10, LEX nr 990167). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji o braku podstaw wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji odniesie się do całości sprawy, mając na uwadze, że dla zastosowania prawa materialnego, w sprawach o przyjęcie na aplikację specjalistyczną, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji o kolejności miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej aplikantów winna decydować suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.