II SA/Ke 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "M." w O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2009r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "M." w O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 2/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia B.K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładające na M.K., B. i G.K., J. i J.G. oraz B.K. obowiązek: - wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. [...] w O., - przedstawienia w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązków na B.K., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji B.K. organ I instancji przeprowadził w dniu 9 września 2009 r. kontrolę, podczas której ustalono, że na działce o nr [...] położonej w O. przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony o konstrukcji murowanej. Na ścianach budynku od strony północnej, wschodniej i południowej ustawione zostało rusztowanie i prowadzone były roboty elewacyjne. Wykonano docieplenie płytami styropianowymi części ścian do uskoku na elewacjach, z tym, że na ścianie wschodniej przytwierdzono je kołkami. Wysokość budynku wynosi 8 m. Docieplenie ścian zewnętrznych budynku nie zostało ukończone, dlatego w trakcie kontroli organ I instancji nakazał wstrzymanie robót budowlanych. Organ uznał, że statut Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nie został przyjęty, skoro podpisali go tylko M.K., G. K. i J.G. Wobec tego, że roboty budowlane dotyczące docieplenia ścian budynku nie zostały poprzedzone wymaganym zgłoszeniem, organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i wydał opisane na wstępie postanowienie nakładające obowiązki na wszystkich współwłaścicieli budynku. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B.K., podnosząc, że nie jest inwestorem prac budowlanych, gdyż na żadnym etapie nie wyrażała zgody na ich przeprowadzenie, nie mogą zatem dotyczyć jej sankcje finansowe i karne określone w postanowieniu. Rozpoznając powyższe zażalenie organ odwoławczy przytaczając treść art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust.3, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane podkreślił, że roboty budowlane dotyczące docieplenia ścian budynku nie zostały poprzedzone wymaganym zgłoszeniem, a zatem organ I instancji prawidłowo wstrzymał ich wykonanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorami robót budowlanych byli: M.K., B. i G.K. oraz J. i J. G. Natomiast B.K. nie uczestniczyła ani przy zleceniu tych robót do wykonania, ani przy opracowywaniu opinii technicznej, a co więcej nie wyrażała zgody na ich prowadzenie oraz poinformowała organ nadzoru budowlanego o prowadzeniu robót. Niezasadnie w przekonaniu organu odwoławczego nałożono zatem obowiązek na B.K., gdyż nie była ona inwestorem, natomiast w myśl przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, obowiązki nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora samowolnie wykonanych robót. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że członek Wspólnoty B.K. powinna wypełnić obowiązki nałożone na jej członków postanowieniem organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że członkowie wspólnoty, w tym B. K. wspólnie powzięli zamiar przeprowadzenia remontu polegającego na dociepleniu budynku mieszkalnego. Na zebraniach Wspólnoty podzielono obowiązki, przy czym B.K. zobowiązała się do zgłoszenia inwestycji do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego. Skarżąca Wspólnota wyjaśniła, że prace remontowe rozpoczęły się w dniu 8 września 2009 r. i przez kilka godzin położono płyty styropianowe na ścianie budynku, przy mieszkaniu B.K. W tym samym dniu B.K. złożyła do organu I instancji zawiadomienie o wykonywaniu remontu bez wymaganego zgłoszenia. Autorzy skargi podkreślili, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że statut Wspólnoty nie został przyjęty, gdyż B.K. go nie podpisała. Tymczasem z protokołów zebrań Wspólnoty z dnia 14, 21 i 23 września 2009 r. wynika, że B.K. zgadzała się na remont, a co więcej żądała, aby uwzględnić w planach remontu docieplenie stropodachu, co ze względów finansowych nie znalazło aprobaty u pozostałych członków. Ponadto B.K. nie wywiązując się z podjętego zobowiązania dokonania zgłoszenia planowanych robót dociepleniowych posunęła się do nieetycznego zachowania donosząc na pozostałych członków wspólnoty. Skarżąca Wspólnota podkreśliła, że organ odwoławczy zwalniając B.K. od obowiązków przewidzianych postanowieniem INB zwolnił ją od wszelkich obowiązków względem Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010 r. B.K. podniosła, że zaskarżone postanowienie dotyczy nałożenia obowiązków na poszczególne osoby fizyczne, a zatem skargę na to rozstrzygnięcie mogą składać jedynie te osoby. Dodatkowo wskazała, że osoby te nie mają legitymacji do reprezentowania "[...]" bez jej zgody, gdyż zgodnie z art. 199-202 kc oraz przepisami ustawy o własności lokali wszelkie zadania mogą być realizowane wyłącznie na podstawie uchwał podjętych jednomyślnie w formie pisemnej przez właścicieli wszystkich lokali. Wobec powyższego zatem wszystkie działania współwłaścicieli podjęte bez uchwał są bezprawne, gdyż przekraczają zwykły zarząd. Ponadto B.K. podniosła, że "[...]" nigdy nie była stroną w postępowaniu administracyjnym, dlatego też nie miała legitymacji do wniesienia skargi do Sądu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W ocenie B.K., Wspólnota nie podjęła żadnych uchwał co do docieplenia budynku, gdyż zebranie jakie odbyło się celem ustalenia zakresu remontu, "zakończyło się fiaskiem". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy powodując konieczność uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w budynku mieszkalnym położonym na działce o Nr [...] przy ul. [...] w O. zostały wykonane roboty polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych. Niewątpliwa pozostaje również okoliczność, że wykonanie tego typu robót powinno zostać poprzedzone zgłoszeniem, którego w niniejszej sprawie nie dokonano. Stosownie bowiem do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t. ze zm.), zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29- 31. W myśl natomiast art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, przy czym powinny one zostać zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o samowolnie realizowanych robotach budowlanych polegających – jak w sprawie - na dociepleniu obiektu budowlanego, stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawidłowo zastosowany przez organy obu instancji, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust.3). Okolicznością wymagającą wyjaśnienia pozostaje to, kto był inwestorem wykonanych robót, albowiem inwestor w pierwszej kolejności winien być adresatem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy. Niewątpliwym jest przy tym fakt, że budynek przy którym przeprowadzono prace dociepleniowe należy do wspólnoty mieszkaniowej "[...]" w O., której organy obu instancji nie potraktowały jako stronę postępowania uznając za inwestorów właścicieli lokali mieszkalnych (i współwłaścicieli części wspólnych budynku oraz gruntu) znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Takie stanowisko jest jednak błędne i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy oraz w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do treści art. 29 i 30 kpa stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się przy tym według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną wspólnoty mieszkaniowej oraz zasady jej reprezentowania na zewnątrz (a więc także w postępowaniu administracyjnym) określają przepisy prawa cywilnego, a mianowicie ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 8, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 6 tej ustawy, wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zarząd nieruchomością wspólną został natomiast określony w rozdziale 4 ustawy o własności lokali. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Ponieważ z akt niniejszej sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w O.. nie określiła sposobu zarządu w sposób, o jakim mowa wyżej, ani też w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, do zarządu nieruchomością wspólną mają w jej przypadku zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy o własności lokali). Stosownie do treści art. 199 kc do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W myśl natomiast dyspozycji art. 201 kc do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Przepisy prawa nie zawierają definicji czynności zwykłego zarządu, a zatem ocena danej czynności uzależniona jest każdorazowo od stanu faktycznego i okoliczności sprawy. W art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali wskazano, że czynnościami przekraczającym zwykły zarząd są w szczególności: - ustalenie wynagrodzenia zarządu lub zarządcy nieruchomości wspólnej, - przyjęcie rocznego planu gospodarczego, - ustalenie wysokości opłat na pokrycie kosztów zarządu, - zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, - udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego, - udzielenie zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, - dokonanie podziału nieruchomości wspólnej, - nabycie nieruchomości, - wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16, - ustalenie, w wypadkach nieuregulowanych przepisami, części kosztów związanych z eksploatacją urządzeń lub części budynku służących zarówno do użytku poszczególnych właścicieli lokali, jak i do wspólnego użytku właścicieli co najmniej dwóch lokali, które zaliczane będą do kosztów zarządu nieruchomością wspólną, - udzielenie zgody na podział nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym i związane z tym zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz ustalenie wysokości udziałów w nowo powstałych, odrębnych nieruchomościach wspólnych, - określenie zakresu i sposobu prowadzenia przez zarząd lub zarządcę, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1, ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Ponieważ wykonanie prac związanych z ociepleniem budynku nie ingeruje w stan prawny wspólnej nieruchomości i ma na celu zwykłą jej eksploatację i utrzymanie w stanie niepogorszonym, uznać należy, iż podjęcie decyzji w tym zakresie jest czynnością zwykłego zarządu, dlatego też do skutecznego jej dokonania wymagana była zgoda większości współwłaścicieli. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutu przedstawionego w piśmie procesowym B.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż wprawdzie w § 6 ust. 1 statutu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przyjęto, że uchwały zapadają jednogłośnie, jednak takie postanowienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przytaczanymi wyżej przepisami Kodeksu cywilnego. Wyjaśnienia wymaga, że postanowienia statutu jako aktu wewnętrznego niższej rangi mogą być odmienne od regulacji ustawowej tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Przepisy Kodeksu cywilnego, które w przypadku małych wspólnot mieszkaniowych (do 7 wyodrębnionych lokali) stosuje się do zarządu nieruchomością wspólną z mocy art. 19 ustawy o własności lokali, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i postanowienia statutu sprzeczne z nimi są nieważne i nie odnoszą jakiegokolwiek skutku prawnego. Dlatego, skoro w stanie faktycznym sprawy zgodę na przeprowadzenie prac remontowych jako czynności zwykłego zarządu wyraziło 3 spośród 4 współwłaścicieli tworzących Wspólnotę, a zgodnie z art. 204 kc większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów, należało uznać, że Wspólnota w sposób ważny zdecydowała o przeprowadzeniu robót polegających na ociepleniu ścian budynku znajdującego się na wspólnej nieruchomości. Bezspornym bowiem jest, że większość współwłaścicieli wyraziła zgodę na wykonanie tych robót, a to z kolei oznacza, że obowiązki określone w zaskarżonym postanowieniu powinny zostać nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w O. jako inwestora robót, a nie na poszczególne osoby fizyczne będące właścicielami lokali wchodzących w skład nieruchomości. Dlatego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego (art. 7, 77 kpa) oraz art. 50 ust.1 i 3 ustawy - poprzez błędne ustalenie osoby inwestora wykonywanych robót budowlanych – co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uchylenia obu tych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez B.K. w piśmie procesowym złożonym do Sądu, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w O. nie miała legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie była stroną postępowania przed organami administracji. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi nie ogranicza się zatem tylko i wyłącznie do stron postępowania administracyjnego. Wobec przedstawionych wyżej wywodów, a zwłaszcza oceny, że inwestorem robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku była Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w O., skarżąca ma niewątpliwy interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął także, iż wniesienie tego typu skargi nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym, co do której niezbędna byłaby zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przepis art. 22 ust.3 ustawy o własności lokali jako czynność przekraczającą zwykły zarząd wymienia w tym zakresie jedynie wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16, dotyczącego żądania sprzedaży lokalu w drodze licytacji w trybie kpc, w razie długotrwałego zalegania przez właściciela lokalu z zapłatą należnych opłat lub w związku z wykraczaniem przez niego w sposób rażący lub uporczywy przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu. Ponieważ wniesienie skargi jest integralnie związane z realizacją przez Wspólnotę czynności zwykłego zarządu, jaką jest ocieplenie budynku położonego na wspólnej nieruchomości, a nadto nie ingeruje w prawo współwłaścicieli do wyodrębnionych lokali bądź w przynależne im udziały we współwłasności, Sąd przyjął, że złożenie skargi do sądu administracyjnego w tego typu sprawie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Tym samym o złożeniu skargi decyduje wola większości współwłaścicieli. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej Wspólnoty od organu koszty postępowania, na które złożyła się kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.