II SA/Po 969/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej w skrócie PINB w Ś.) na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi – Gminie D., rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 25,00 m2 i wysokości 5,00 m. z przylegającym zadaszonym tarasem o powierzchni 10,00 m2, położonego na działce o numerze ewidencyjnym (...) w miejscowości Z., z uwagi na pobudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, iż przeprowadzona w dniu (...) czerwca 2008 r., przez PINB w Ś. kontrola przedmiotowej nieruchomości, z której wnioski zawarto w protokole nr (...), wykazała, że na działce położonej na terenie rekreacyjno – wypoczynkowym nad Jeziorem R. trwa budowa obiektu przeznaczonego do okresowego wypoczynku rodzinnego. Realizowana inwestycja polegała na budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nie związanego trwale z gruntem – posadowionego na bloczkach betonowych M-6, nie posiadającego, w dacie kontroli, żadnych przyłączy, o wymiarach 5,00 m x 5,00 m i wysokości 5,00 m, z dachem krokwiowym, dwuspadowym strzelistym, o kącie nachylenia ok. 45%. Ustalono następnie, że właścicielem działki jest Gmina Z., a obecnie dzierżawi ją Gmina D., na podstawie umowy dzierżawy z dnia (...) marca 2006 r. i ona też jest inwestorem. Przesłuchany w dniu (...) czerwca 2008 r., w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś., wykonawca obiektu – R. N., oświadczył, że do realizacji inwestycji przystąpiono w dniu (...) czerwca 2008 r. i pierwotnie miała ona obejmować remont starego, drewnianego domku letniskowego, który posiadał wymiary 5,00 m. na 5,00 m. i wysokość ok. 3,00 – 3,50 m. Jednakże oględziny obiektu wykazały, iż jest on w bardzo złym stanie technicznym, nienadającym się do remontu, w związku z czym stary obiekt został rozebrany, a inwestor zlecił wykonanie nowego obiektu o tej samej powierzchni zabudowy, który został zrealizowany według koncepcji firmy wykonawczej, z powiększeniem wysokości dachu. Ustalono ponadto, że inwestor w dniu kontroli nie posiadał żadnych dokumentów związanych z realizacją przedmiotowego obiektu – decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym PINB w Ś. w dniu (...) czerwca 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie, postanowieniem z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i samego obiektu oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzjo o warunkach zabudowy, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W zakreślonym terminie – do dnia (...) lipca 2008 r., inwestor nie wywiązał się z nałożonych obowiązków. Przeprowadzona w dniu (...) sierpnia 2008 r. przez PINB w Ś. oraz przedstawiciela Starosta Powiatowego w Ś. ponowna kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego ujawniła, że obiekt został wykończony oraz wyposażony w instalacje elektryczną i wodno – kanalizacyjną i w sprzęt umożliwiający jego użytkowanie. Ponadto w dniu kontroli obiekt miał znamiona użytkowania. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia kryteria "tymczasowego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, dla realizacji którego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że w dniu przeprowadzonych kontroli inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB w Ś. decyzją nr (...) z dnia (...) września 2008 r. nakazał inwestorowi – Gminie D. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Na skutek odwołania wniesionego przez Wójta Gminy D. i przekazaniu akt do organu II instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie WINB w P.) pismem z dnia (...) października 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora i wykonawczy w celu wyjaśnienia zakresu wykonywanych robót. Równocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił opracowanie ekspertyzy technicznej w celu wyjaśnienia, czy obiekt budowlany został pobudowany jako nowy, czy był poddany remontowi. Przedłożona w dniu (...) listopada 2008 r. ekspertyza sporządzona przez R. K. mającego uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego wpisanego do Centralnego Urzędu Rzeczoznawców Budowlanych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wykazała, że na podstawie oględzin domku konieczne jest stwierdzenie, że obiekt został wykonany od podstaw z nowych elementów łącznie z bloczkami na słupki fundamentowe. Podczas przeprowadzonej w dniu (...) listopada 2008 r. w siedzibie PINB w Ś. rozprawy administracyjnej, Wójt Gminy D. oświadczył, że konstrukcja dachu została zdjęta i zamontowana ponownie ze znacznym wykorzystaniem starych elementów, wykonano nowe odeskowanie wraz z przykryciem papą, zostały zdemontowane elementy konstrukcyjne ścian po czym przywrócono stan pierwotny ze znacznym wykorzystaniem starego materiału. Tym samym szkielet budynku zachował swoją pierwotność. Obicia zewnętrzne i wewnętrzne wykonano z nowych materiałów. Z kolej wykonawca oświadczył, że zdemontowano dach budynku. Wykonano nowy dach z częściowym wykorzystaniem starego materiału, wykonano nowe poszycie z płyt OSB z nałożeniem papy, zdemontowano płyty elewacyjne wewnątrz i zewnątrz – zostały wymienione na deskę elewacyjną, częściowo wymieniono elementy konstrukcyjne ścian. Wykonawca nie potrafił natomiast wskazać, czy zamontowano nową czy wykorzystano starą stolarkę okienną i drzwiową; w budynku i części tarasu były wymienione elementy poszycia podłogi – całkowicie plus nowa wykładzina, natomiast budynek został posadowiony na bloczkach betonowych dostarczonych przez inwestora, wykonano nowe schody do budynku i balustradę oraz wykonano nowe opierzenie. Po przekazaniu zgromadzonych akt do organu II instancji, WINB w P., decyzją z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), uchylił decyzję PINB w Ś. z dnia (...) czerwca 2008 r. i przekazał ją w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że jakkolwiek wykonane na przedmiotowej nieruchomości roboty stanowiły odbudowę obiektu, nie zaś jego remont, organ I instancji prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia przepisów poprzez nie wskazanie inwestorowi jakie dokładnie dokumenty winny zostać doręczone oraz nie zawiadomił stron postępowania o zmianie zakresu postępowania polegającym na prawidłowym określeniu numeru działki. PINB w Ś. prowadząc ponownie postępowanie poinformował strony, że organ zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania postanowienia w sprawie i poinformował je o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału. Równocześnie powiadomiono strony o błędzie dotyczącym oznaczenia działki na piśmie wszczynającym postępowanie. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), PINB w Ś. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązki: zabezpieczenia terenu i samego obiektu oraz przedstawienie w terminie do (...) maja 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, zezwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia (...) maja 2009 r. Urząd Gminy D. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu złożenie dokumentów do dnia (...) czerwca 2009 r. z uwagi na oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. PINB w Ś. przychylając się do powyższego wniosku postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r. zawiesił postępowanie. Po wniesieniu w dniu (...) czerwca 2009 r. do organu ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia (...) czerwca 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, PINB w Ś. podjął w dniu (...) lipca 2009 r. zawieszone postępowanie. W dalszej kolejności PINB w Ś. wskazał, iż po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. zwrócił się do inwestora z zapytaniem, czy wykona w całości obowiązki nałożone postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) września 2009 r. Wójt Gminy D. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż obiekt był remontowany. W konsekwencji, orzeczono o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu (...) września 2009 r. Wójt Gminy D. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina D. jest właścicielem przedmiotowej działki od 1975 r. Sporny obiekt od samego początku pobudowany był w całości z drewna i posadowiony bez fundamentów. Z uwagi na pogarszający się stan obiektu, 2008 r. został wykonany jego remont polegający na wyremontowaniu obicia zewnętrznego, do czego konieczne było częściowe rozebranie obiektu. Podkreślono, że gdyby budynek został całkowicie rozebrany, to zaistniałaby potrzeba wypoziomowania terenu oraz wykonania płyty betonowej pod domkiem lub fundamentów. W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone na podstawie pomówień i donosów, bez zebrania wystarczającej dokumentacji, w szczególności nie udokumentowano faktu rozbiórki obiektu. WINB w P. decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał, że wykonane prace budowlane wypełniają kryteria obudowy obiektu budowlanego, za czym w szczególności przemawia treść artykułu, który ukazał się w Gazecie Ś. w dniu (...) czerwca 2008 r., a w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek został praktycznie wybudowany od nowa, oraz treść przedłożonej opinii technicznej. Wskazano, że większość prac została wykonana z nowych elementów, co potwierdza, że obiekt budowlany został rozebrany i podbudowany od nowa. W dalszej kolejności podkreślono, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, dla wykonania, której niezbędne było, przed przestąpieniem do robót budowlanych, uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym decyzję organu I instancji uznać należało za prawidłową. Skargę na powyższą decyzję wniósł w dniu 30 listopada 2009 r. Wójt Gminy D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania. Wskazano, że organy administracji rozstrzygając przedmiotową sprawę winny wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w sprawie, a nie opierać się na materiałach gazetowych oraz powtórzono argumenty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 24 marca 2010 r. Wójt Gminy D. podtrzymał swoje stanowisko oraz wskazał, że w przypadku odroczenia rozprawy, mógłby dostarczyć ekspertyzę sporządzoną przez uprawnioną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia WINB w P. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji PINB w Ś. z dnia (...) września 2009 r., nakazującej inwestorowi – Gminie D., rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce o numerze ewidencyjny (...), w miejscowości Z. W pierwszej kolejności rozpoznając przedmiotową sprawę konieczne jest prawidłowe zakreślenie zakresu prac budowlanych wykonanych na przedmiotowej nieruchomości. Jak wykazała, przeprowadzona w dniu (...) czerwca 2008 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrola przedmiotowej nieruchomości, inwestor – Gmina D., podjęła się realizacji obiektu budowlanego przeznaczonego do okresowego wypoczynku rodzinnego, polegającego na wzniesieniu konstrukcji drewnianej, nie związanej trwale z gruntem – posadowionej na bloczkach betonowych M-6, o wymiarach 5,00 m. na 5,00 m. i wysokości 5,00 m. z dachem krokwiowym, dwuspadowym strzelistym, o kącie nachylenia ok. 45%. Ustalenia powyższe zostały potwierdzone podczas kolejnej, przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2008 r., kontroli. Fakt wykonania powyższych prac stanowi okoliczność bezsporną, uznaną zarówno przez organy administracji publicznej jak i inwestora. Jednakże, w opinii Wójta Gminy D., wykonane roboty budowlane zostały wadliwie zakwalifikowane, bowiem nie stanowiły one odbudowy istniejącego dotychczas budynku, natomiast remont budowli, posadowionej na przedmiotowej działce od 30 lat. W opinii Sądu stanowisko skarżącego należy uznać za wadliwe, nie mające oparcia w zebranym materiale dowodowym. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że zgodnie z art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pod pojęciem remont należy przez rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast budową, zgodnie z pkt. 6 powyższego artykułu jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozróżnienie powyższe rodzi poważne konsekwencje prawne zarówno po stronie inwestora jak i organów nadzoru budowlanego, bowiem zakwalifikowanie prowadzonych prac jako prace remontowe zwolniłoby inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazując jedynie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności oświadczenia wykonawcy obiektu – R. N,. z dnia (...) czerwca 2008 r., które zostało następnie powtórzone podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu (...) listopada 2008 r. oraz oświadczenia Wójta Gminy D. z dnia (...) listopada 2008 r., obiekt budowlany zlokalizowany pierwotnie na przedmiotowej nieruchomości miał wymiary 5,00 m. na 5,00 m. i wysokość ok. 3,00 – 3,50 m. Wykonane prace remontowe obejmowały zdjęcie konstrukcji dachu i wykonanie nowego dachu z wykorzystaniem starych elementów, wykonanie nowego odeskowanie wraz z przykryciem papą, oraz zdemontowanie elementów konstrukcyjnych ścian w celu ich obicia zewnętrznego i wewnętrznego z nowych materiałów. Tak określony zakres wykonanych prac remontowych wskazuje, że stanowiły one w istocie odbudowę obiektu budowlanego, nie zaś jego remont. Ze stanowiskiem powyższym koresponduje również złożona do akt sprawy ekspertyza techniczna sporządzona przez R. K., w której stwierdzono, że obiekt powyższy został wykonany od podstaw. Za nietrafne uznać bowiem należy prezentowane przez skarżącego stanowisko, zgodnie z którym wykorzystanie przy prowadzonych pracach remontowych elementów zdjętych z budynku będącego przedmiotem robót budowlanych powoduje konieczność zakwalifikowania wykonanych prac jako remontu, nie zaś odbudowy budynku. W szczególności na wadliwość powyższego rozumowania wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy (por. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 390/01, Wspólnota nr 1/2002, s. 50). Zdaniem Sądu samo zdjęcie istniejącego dachu i wykonanie w jego miejsce nowej konstrukcji, z równoczesnym podniesieniem wysokości budowli powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie obiektu budowlanego, lecz o jego odbudowie. W powyższym przypadku nie doszło do wykonania robót budowlanych niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, lecz wykonano nowe elementy w miejsce dotychczas istniejących, zmieniając jednocześnie samą strukturę obiektu poprzez jego podwyższenie. Również zakres wykonanych następnie prac polegających na zdemontowaniu elementów konstrukcyjnych ścian, a następnie przywrócenie stanu pierwotnego ze znacznym wykorzystaniem starego materiału wskazują, że w przedmiotowej sprawie inwestor dopuścił się w istocie znacznej ingerencji w strukturę obiektu, która nie służyła wyłącznie bieżącej konserwacji obiektu, lecz stanowiła jego ponowną budowę. Sąd podkreśla, że organy obu instancji prawidłowo wskazały, iż jakkolwiek przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak fundamentów, to jednakże w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, winien on zostać zakwalifikowany jako budowla, dla rozpoczęcia której konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do podniesionych w treści skargi zarzutów, jakoby postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego było postępowaniem wadliwym, w którym zaniechano zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, Sąd wskazuje, że stanowisko powyższe nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone starannym zebraniem materiału dowodowego – w szczególności dwukrotnej wizji przedmiotowej działki oraz rozprawy administracyjnej, podczas której skarżący mógł wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto Sąd podkreśla, że po upływie czasu wyznaczonego do skompletowania dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu, organ I instancji zwracał się do skarżącego o przesłanie stosownych dokumentów. Skarżący zaniechał zrealizowania powyższego obowiązku, podtrzymując swoje stanowisko co do przeprowadzonego remontu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów stanowisko to nie mogło zostać jednak uznane za trafne. Za chybiony uznać również należy pogląd, jakoby przedmiotowa decyzja została wydana jedynie na podstawie doniesień prasowych. Sąd wskazuje, że istotnie opublikowany artykuł stanowił impuls do wszczęcia postępowania, jednakże rozstrzygnięć podstaw wydawanych rozstrzygnięć leżał prawidłowo zebrany i udokumentowany materiał dowodowy. Reasumując powyższe rozważania Sąd wskazuje, że inwestycja prowadzona przez skarżącego, na nieruchomości położonej na działce o numerze ewidencyjny (...), w miejscowości Z. stanowiła odbudową obiektu budowlanego, dla realizacji której konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechanie powyższego obowiązku skutkować musiało wszczęciem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a w konsekwencji ostateczną decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych na inwestora w trybie art. 48 ust. 3. W rozpatrywanym przypadku stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80, powyższą normę wypełnił. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/W. Batorowicz