I SA/Wa 953/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 17 § 1 i § 2, art. 18, art. 143 § 1 ust. 2 i § 2, art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 110, poz. 968 ze zm. dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w zw. z art. 17 § 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.. 1194 ze zm.) wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wystawionego przez Wojewodę [...], polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina K., w terminie do dnia [...] sierpnia 2010 r., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", planowanej do realizacji w północno zachodniej części miasta K., na styku dzielnic: [...], [...], [...]. Ww. decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewoda [...] wezwał T. B. do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. tj. wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. W związku z niewykonaniem obowiązku Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy. Jednocześnie, opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [...] wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego z załączonego tytułu wykonawczego. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. T. B. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] domagając się jego uchylenia, wstrzymania postępowania egzekucyjnego "na podstawie art. 17 § 2 w związku z art. 18 i art. 35 § 1 i art. 35 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także wstrzymania wykonania powyższego postanowienia na podstawie art. 143 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa". Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych podnosząc, że art. 143 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż zobowiązana została pouczona, zgodnie z treścią art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawie wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Z treści powyższego pouczenia nie wynikało jednak, iż postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym podlega zaskarżeniu zażaleniem. Odnośnie wniosków zawartych w odwołaniu dotyczących wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98 wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ze względu na szczególne okoliczności może co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia z urzędu przez ten organ czynności kontrolnych. W niniejszej sprawie w ocenie organu nadzoru brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo organ podniósł, że z uwagi na niezaskarżalność omawianego postanowienia nie ma również możliwości zastosowania przepisu art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podmiotowi zobowiązanemu, stosownie do pouczenia zawartego w treści tytułu wykonawczego, jak i zaskarżonego postanowienia, przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności, podtrzymując wszystkie zarzuty podniesione w zażaleniu. W obszernym uzasadnieniu skargi, cytując poglądy doktryny, skarżąca wywiodła, że skoro ustawodawca nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, to tym samym "nie ogranicza kwestii przedmiotowych zaskarżenia". Skarżąca wskazała na naruszenie art. 17 § 1, § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem z art. 17 § 2 zd. drugie tej ustawy wbrew stanowisku organu wynika możliwość fakultatywnego wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej treść art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) wskazuje, iż błędne było pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie stwierdzało niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W ocenie skarżącej również powołana podstawa prawna zaskarżonego postanowienia (art. 134 Kpa) jest niezrozumiała, bowiem przepis ten odnosi się do odwołań od decyzji, a zatem innego środka zaskarżenia i nie jest przepisem wymienionym w art. 126 Kpa, aby można go było powołać. Z tych względów zdaniem skarżącej postanowienie Ministra Infrastruktury obarczone jest błędami mającymi istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania dotyczącego wywłaszczenia działek objętych egzekucją, odwołała się do przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kwestii terminu dobrowolnego wydania nieruchomości oraz przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczących procedur rozgraniczenia oraz podziału nieruchomości. Wskazała na naruszenie prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy. Powołując się na przepisy Konstytucji RP skarżąca podniosła, że organy administracji państwowej i samorządowej powinny posługiwać się instytucją wywłaszczenia tylko w niezbędnym zakresie, dokonując w każdym przypadku oceny, czy zakres ingerencji w konstytucyjne prawo nie będzie nadmierny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone w trybie zażalenia postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o przepis art. 143 § 1 ust. 2 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowi on, że egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pkt 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że z żadnego przepisu cytowanej ustawy nie wynika, aby istniała możliwość wniesienia zażalenia na wydane przez organ egzekucyjny przed rozpoczęciem czynności egzekucyjnych przez egzekutora, postanowienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości określonej w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu. Postanowienie, o którym mowa w art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera jedynie pouczenie mające na celu uświadomienie zobowiązanemu, że skutkiem niewykonania ciążącego na nim obowiązku będzie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do odebrania mu nieruchomości. Z treści § 2 powołanego wyżej przepisu wynika natomiast, że zaskarżalne jest dopiero postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Postanowieniem, o którym mowa w art. 143 § 2 powoływanej ustawy, organ egzekucyjny potwierdza dokonaną przez egzekutora czynność egzekucyjną polegającą na odebraniu nieruchomości, będącą następstwem niezastosowania się przez zobowiązanego do wezwania zawartego w postanowieniu, o którym mowa w § 1 art. 143. Oznacza to, że dopiero postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego podlega zaskarżeniu zażaleniem, a nie sama możliwość jego zastosowania. Podstawy do zaskarżenia postanowienia o takim charakterze nie można dopatrywać się także w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 141 § 1 Kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko w przypadkach, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, o którym mowa w art. 143 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takim przypadkiem w świetle kodeksu postępowania administracyjnego nie jest. Podzielić w tej sytuacji należy stanowisko organu odwoławczego, że złożone przez T. B. zażalenie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym nie przewiduje żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie naruszył także art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bowiem wyjaśnił jedynie, że wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ze względu na szczególne okoliczności może co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych. Jednakże z uwagi na niezaskarżalność omawianego postanowienia brak było możliwości zastosowania art. 17 § 2 ustawy. Brak natomiast w podstawie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury przepisu art. 144 Kpa, który winien być powołany w związku z art. 134 Kpa jakkolwiek stanowi błąd organu, to jednak pozostający bez jakiegokolwiek wpływu na treść wydanego postanowienia i nie dający podstaw do jego uchylenia. Co do zarzutu skargi dotyczącego wadliwości pouczenia w postanowieniu Ministra Infrastruktury o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego to zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. działalność administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie oznacza to tyle, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie, na które skarżąca wniosła zażalenie byłaby niedopuszczalna, bowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani Kpa (art. 17 § 1) nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu, o czym była mowa wyżej. Nie przesądza to jednak w żaden sposób, jak zdaje się sugerować skarżąca, o braku możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a tym samym o wadliwości pouczenia zawartego w tym postanowieniu. Na zaskarżone postanowienie jako ostateczne w administracyjnym toku instancji skarga do sądu administracyjnego przysługiwała na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i jako taka podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Pozostała zarzuty skargi w ogóle nie mogły być przedmiotem oceny, bowiem w istocie zmierzały one kwestionowania prawidłowości samego wywłaszczenia działek będących przedmiotem egzekucji. Z wyżej wymienionych przyczyn skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała oddaleniu.