II SA/Bk 349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Ż. i R.O. na decyzje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] i nr [...] odrzucające zarzut wnioskodawców i utrzymujące zapis w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "tereny przemysłowe – Ba" w działkach nr [...] oraz nr[...] , będących własnością Skarbu Państwa i pozostających w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. oraz R. O. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W 2005 roku Starosta K. przeprowadził z urzędu kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta S., celem utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działania aktualizacyjne organu przeprowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, objęły m.in. działki nr [...] i nr [...], będące w użytkowaniu wieczystym R. O. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1995r.). Przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte jako część zorganizowanego przedsiębiorstwa państwowego i oznaczone w ewidencji gruntów jako użytki B/RIVb i RIVb. W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której działki o nr [...] i [...] oznaczone zostały jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, który był wyłożony w Starostwie Powiatowym w K. w dniach 5 – 23 września 2005r., i co do którego użytkownik wieczysty nie wniósł żadnych uwag. W dniu 22 lutego 2007r. R. O. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przywrócenie poprzedniego zapisu działek nr [...] i [...], jako użytków rolnych. W następstwie tego wniosku organ podjął czynności sprawdzające, ustalając, że dla ww. działek nie obowiązuje plan miejscowy, a w studium działki te położone są na terenie produkcyjno – usługowym oznaczonym symbolem PU. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ potwierdził również, że na przedmiotowych działkach znajdują się budynki przemysłowe: hala warsztatowa, kotłownia i portiernia oraz ciężki sprzęt budowlany. Na podstawie tych okoliczności uznał, że w trakcie modernizacji poprawnie zakwalifikowano grunt kwestionowanych działek do terenów przemysłowych. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawca po 1995 roku nie przedłożył żadnej dokumentacji o zmianie przeznaczenia opisanych budynków na potrzeby produkcji rolnej. Na podstawie zaś aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 1 kwietnia 2008r. R. O. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz ze znajdującymi na niej budynkami na rzecz A. Ż. i P. Ż. W tych okolicznościach Starosta K. w dniu 20 grudnia 2010r. wydał dwie odrębne decyzje, którymi, na podstawie art. 7d, art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odrzucił zarzuty R. O. oraz A. Ż. i P. Ż. i utrzymał w mocy istniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S.– zapis w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "tereny przemysłowe – Ba" w działkach nr [...] oraz nr [...]. Z powyższymi decyzjami nie zgodzili się R. O., A. Ż. i P. Ż., żądając stwierdzenia ich nieważności. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa wskazali na brak opublikowania projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Zarzucili ponadto, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie zapoznał ich ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wziął pod uwagę zapisów z ewidencji gruntów i budynków. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...] i nr[...]) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Uzasadniając organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał podstawę obowiązku wykonania modernizacji ewidencji gruntów, tj. art. 24a ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując, że w przedmiotowej sprawie Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów, zachowując jego etapy oraz realizując wszystkie uprawnienia przysługujące zainteresowanym. Następnie, powołując się na art. 24a pkt 4 tej ustawy, organ stwierdził, że projekt operatu opisowo – kartograficznego, obejmującego m.in. działki nr [...] i[...], został podany do publicznej wiadomości poprzez zawiadomienie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K. (22.08.2005r. – 23.09.2005r.), Urzędzie Miejskim w S. oraz w Gazecie Wyborczej (23.08.2005r.), a sam projekt w dniach 5-23.09.2005r. został wyłożony w budynku siedziby Starostwa. W okresie wyłożenia projektu operatu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane mógł zgłaszać uwagi. Z powyższego uprawnienia, jak ustalił organ, nie skorzystał jednak R.O. W ten sposób projekt operatu opisowo – kartograficznego, po jego opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa p., stał się z dniem 26 września 2005r. operatem ewidencji gruntów. Dalej organ podkreślił, że na przedmiotowych działkach znajdują się wyłącznie budynki przemysłowe, a strona odwołująca w toku całego postępowania nie zakwestionowała tego przeznaczenia, przedkładając chociażby dokumentację świadczącą o wykorzystywaniu tych budynków do produkcji rolniczej. Także grunt spornych działek nie ma, w ocenie organu, charakteru gruntu rolnego. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że o zaliczeniu budynku do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób jego użytkowania. Pozostałe zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne. Na powyższe decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli R. O. i A. Ż., żądając ich uchylenia. Zarzucili, że postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących ich działek zostało wszczęte bez ich wiedzy i zgody, natomiast sporne działki w momencie ich nabycia w użytkowanie wieczyste, określone były w ewidencji jako grunty rolne. Zdaniem skarżących przeznaczenie takie jest tym bardziej uzasadnione, że brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 7, 10 i 50 kpa. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2011r. wniósł o dopuszczenia dowodu z dokumentów - aktów notarialnych, na okoliczność posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego i nabycia działek nr [...] i nr [...] na jego powiększenie. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o rozważanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wskazując, że Starosta reprezentujący właściciela działek - Skarb Państwa podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi podlegały oddaleniu, albowiem zaskarżonym decyzjom nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności Skład orzekający nie podzielił najdalej idącego zarzutu skargi tj. zarzutu nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), uzasadnianego rozpoznaniem sprawy w I instancji przez Starostę K., który jako organ reprezentujący Skarb Państwa będący właścicielem działek nr [...] i [...] powinien być wyłączony z powyższego postępowania. Otóż ustawa z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wprowadza wyłączenia starosty w sprawach wydania decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w toku modernizacji ewidencji gruntów, których właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez tegoż Starostę. Skoro sama ustawa nie zawiera takiej regulacji, to wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprost wprowadził instytucję wyłączenia organu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2010r. (II OSK 88/10) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się z nim zgadza. W konsekwencji przyjąć należy, że Starosta K. wydał decyzję w granicach swojej właściwości, co jest zgodne z prawem i nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej cytowanej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty skargi dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta S. Po pierwsze, jak stanowi art. 24 "a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wszczyna starosta z urzędu. Oznacza to, że zgoda skarżących jako użytkowników wieczystych działek objętych procedurą modernizacji, nie była konieczna do wszczęcia takiego postępowania. Starosta zobowiązany był natomiast o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomić strony, co, jak wynika z akt sprawy, uczynił. Stosowne zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K. w dniach 5-31 maja 2005r. Po drugie, postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta S. zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich jego etapów, określonych w art. 24a ust. 2 -8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której działki o nr [...] i [...] oznaczone zostały jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, który został podany do publicznej wiadomości poprzez zawiadomienie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K. (22.08.2005r. – 23.09.2005r.), Urzędzie Miejskim w S. oraz w Gazecie Wyborczej (23.08.2005r.), a sam projekt w dniach 5-23.09.2005r. został wyłożony w budynku siedziby Starostwa. W okresie wyłożenia projektu operatu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane mógł zgłaszać uwagi. Z powyższego uprawnienia, co jest bezsporne, nie skorzystał jednak skarżący. W ten sposób projekt operatu opisowo – kartograficznego, po jego opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa p., stał się z dniem 26 września 2005r. operatem ewidencji gruntów. W ocenie Sądu Starosta prawidłowo też kwalifikował działki skarżących jako tereny przemysłowe. Wprawdzie przedmiotowe nieruchomości w dniu zawarcia umowy użytkowania wieczystego oznaczone były w ewidencji gruntów jako użytki rolne, to zostały nabyte jako część zorganizowanego przedsiębiorstwa państwowego. (Potwierdzają ten fakt zapisy w aktach notarialnych). Takie też przemysłowe przeznaczenie terenu potwierdził Starosta w trakcie przeprowadzonych w dniu 31 marca 2007r. oględzin, stwierdzając, że na działkach o nr [...] i [...] znajdują się budynki przemysłowe (hala warsztatowa, kotłownia i portiernia) oraz sprzęt i materiały niezwiązany z produkcją rolniczą. Wprawdzie organ nie sporządził z przeprowadzonych oględzin protokołu, jak nakazuje przepis art. 67 § 2 pkt 3 kpa, jednakże uchybienie to nie miało, zdaniem Sądu, wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Przemysłowe przeznaczenie opisanych działek potwierdza również dołączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna. Widoczne na niej budynki trudno uznać za budynki przeznaczone do produkcji rolniczej. Znamienne jest również, że strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie na wspomnianych działkach produkcji rolniczej. Złożone zaś w toku postępowania sądowego akty notarialne dotyczą zupełnie innych nieruchomości rolnych i fakt ich rolniczego wykorzystywania nie ma wpływu na sposób przeznaczenia działek o nr [...] i [...]. Zgodnie zaś z art. 46 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. W świetle tego przepisu o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego użytkowania. W ocenie Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżone decyzje zostały wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Także zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa nie mógł zostać uwzględniony, gdyż organ odwoławczy zawiadomieniem z 23 lutego 2011r. poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargi należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.