II SA/Go 647/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi P S.A. Zakładu [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz P S.A. Zakładu [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. - dalej: u.P.S.P), art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 – dalej: rozporządzenie MSWiA), nakazał P S.A, wykonanie w terminie do 15 lipca 2011 r., pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej [...] w [...], oddz. [...]. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej: u.t.k), podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż szlaków kolejowych jest zarządca szlaków kolejowych, który zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k urządza i utrzymuje pasy przeciwpożarowe. Organ podkreślił, że głównym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Hamowanie odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali, które w kontakcie z wysuszoną roślinnością trawy i ścioły mogą doprowadzić do powstania pożaru. Organ zaznaczył także, że o tym, że jest to zagrożenie bardzo duże świadczy fakt, że przy linii kolejowej [...], na terenie powiatu odnotowano w roku bieżącym już dwa pożary, których przyczyną było wytwarzanie iskier mechanicznych podczas hamowania pociągu. W odwołaniu od powyższej decyzji P S.A Zakład [...] podniósł, że z § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA wynika, że ma on charakter informacyjny, tzn. wskazuje na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych: u.t.k, ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm. – dalej: u.l) oraz ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm. – dalej: u.o.p). Odwołujący wskazał, że u.t.k nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jej art. 55 daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem (odszkodowaniem). Prawa tego nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem. Odwołujący wskazał także, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.l, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, a inny przepis tej ustawy – art. 29 – nie zezwala zarządcy infrastruktury nawet na poruszenie się pojazdem silnikowym w lesie. Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt 1 u.P.S.P oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazując na zasadność decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3, precyzyjnie wskazywało podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, wskazując, że takim podmiotem jest m.in. właściciel linii kolejowych. Nowe rozporządzenie MSWiA w § 38 ust. 2 wskazuje natomiast, że podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, określono w trzech ustawach, tj. u.l, u.t.k oraz u.o.p. Organ wskazał, że art. 17 ust. 1 u.t.k precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Zgodnie z jego treścią zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W ocenie organu regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście stają się oczywiste prawa i obowiązki zarządców szlaków kolejowych, opisane w dalszej części u.t.k, a w szczególności w art. 55, który stanowi, że "Zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: 1) ustawiać zasłony odśnieżne; 2) zakładać żywopłoty; 3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. 2. Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. 3. Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów". Wyżej wymienione czynności mają ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. W ocenie organu odwoławczego z kontekstu przepisu wyraźnie wynika, że odszkodowania za ustawienie zasłon śnieżnych, zakładanie żywopłotów oraz urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Jego prawo o którym mowa w pierwszej części zdania art. 55 ust. 1 u.t.k, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwe ustalenie strony odpowiedzialnej za wykonywanie pasów przeciwpożarowych przez organ pierwszej instancji, znajduje swoje potwierdzenie w dalszych regulacjach u.t.k, w tym w art. 56. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w sprawie nie bez znaczenia jest także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, jakim jest ruch kolejowy. P S.A Zakład [...], wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na zasadność skargi strona powtórzyła argumentację odwołania, dodatkowo wskazując, że w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 18 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1255/10, orzekł korzystanie dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu skargi wyroku WSA w Łodzi, organ wskazał, że sąd ten wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa procesowego (brak podpisów na odwołaniu od decyzji wszystkich umocowanych do reprezentacji spółki) uznał, że "rozstrzyganie merytorycznych zarzutów zgłaszanych w skardze stało się zbędne a przede wszystkim przedwczesne". W związku z powyższym, jak zaznaczył organ odwoławczy, w sprawie II SA/Łd 1255/10 nie można mówić o jakimkolwiek korzystnym rozstrzygnięciu dla skarżącego pod względem merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu przez organ pierwszej instancji w związku z zagrożeniem pożarowym jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych na przedmiotowym odcinku trasy kolejowej [...]. Rozporządzenie MSWiA w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Cytowane rozporządzenie, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W tym zakresie odwołuje się do trzech ustaw, tj. u.l, u.t.k i u.o.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.t.k, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Przepis art. 55 u.t.k określa natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.t.k, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3 ust. 1 art. 55 u.t.k). Zgodnie z art. 55 ust. 2 u.t.k ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie jak słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Zasadnie przy tym wskazał organ, że prawo zarządcy o którym mowa w art. 55 ust. 1 u.t.k, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego a zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne. Stwierdzić jednakże trzeba, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P. Zgodnie z jego treścią komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Organ pierwszej instancji nakazując skarżącemu wykonanie pasów przeciwpożarowych określił termin wykonania tego obowiązku na dzień 15 lipca 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że w okresie szczególnego zagrożenia pożarowego obszarów leśnych (np. w okresie wiosenno-letnim) istotne jest jak najszybsze zabezpieczenie tych obszarów przez pożarami. Organ straży pożarnej ustalając jednak termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien z jednej strony uwzględnić to, że termin ten musi być dla strony realny, z drugiej zaś powinien uwzględnić możliwość wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (mając na uwadze także to, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji). Organ odwoławczy wydając natomiast decyzję [...] lipca 2011 r., utrzymującą w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (która doręczona została skarżącemu 15 lipca 2011 r., a więc w dniu kiedy mijał termin wykonania obowiązku określony w decyzji organu pierwszej instancji), także nie uwzględnił tego, że termin ten musi cechować realność wykonania nałożonego obowiązku. W takiej sytuacji organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonywanie pasów przeciwpożarowych na przedmiotowym odcinku trasy kolejowej [...], powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylić decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalić nowy termin ich wykonania, a w pozostałym zakresie utrzymać tę decyzję w mocy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a), orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez sąd, przepisu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata, w kwocie 240 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni dokonaną wykładnię prawa materialnego, która pozwoli na podjęcie stosownej decyzji.