II OSK 1092/12

Dnia 9 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie oraz [...] z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 708/11 w sprawie ze skargi A. C. i Z. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną [...] z siedzibą w Rzeszowie; 3. zasądza od A. C. i Z. C. solidarnie na rzecz [...] Polska Spółka Akcyjna kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 708/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi A. C. i Z. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta Gnieźnieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Era 40620 (wieża komunikacyjna H=40, urządzenia techniczne, anteny systemowe i radioliniowe, przyłącze energetyczne, wygrodzenie oraz utwardzenie tereny), z lokalizacją w miejscowości G., ul. W. [...], działka nr [...], ark. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i Z. C. zarzucając, że decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] października 2009 r., która nie jest prawomocna – wniesiono od niej odwołanie, które na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji nie zostało rozpatrzone. Również postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało zaskarżone przez A. i Z. C. do Ministra Kultury. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z powziętą informacją, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu toczy się postępowanie w sprawie odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z [...] października 2009 r. dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z [...] października 2009 r. Organ stwierdził, że teren, na którym inwestor zamierza wybudować stację bazową, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "Cukrownia" zatwierdzonym Uchwałą Nr XXI V/271/2008 Rady Miasta Gniezna z 18 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr 149 poz. 2631). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 17 planu przez tą kategorię przeznaczenia terenu należy rozumieć między innymi działalność firm pocztowych i telekomunikacyjnych. W ocenie organu odwoławczego takie przeznaczenie terenu dopuszcza budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ERA 40620. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. i Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie określenie całego przedmiotu sporu, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do pisma skarżących z dnia 25 września 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej i zastosowanie przepisów, których nie można stosować w ich brzmieniu. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) w zw. z art. 21 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez nie ustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zarzut ten nie został przez skarżących uzasadniony. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie przedstawiciel [...] Stowarzyszenia [...] – Z. G. wniósł o uwzględnienie skargi, dodatkowo wskazując naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji zagadnienia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem badania ze strony organu I instancji. Tym samym Wojewoda nie mógł zastąpić organu I instancji, lecz powinien uchylić decyzję i skierować do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski był nie tylko uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności pominiętych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zadaniu temu organ II instancji sprostał jedynie w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując jednakże sprawdzenia tegoż projektu z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, jako obszar oddziaływania obiektu przyjęły teren w promieniu 150 m od projektowanego masztu, jednakże zarówno w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego brak nawet szczątkowej próby wyjaśnienia w oparciu, o jakie kryteria obszar ten został ustalony. W aktach sprawy brak również jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, z którego wynikałby tak ustalony przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy obszar oddziaływania obiektu. Wyjaśnienia, tej istotnej dla sprawy okoliczności, nie dostarcza również dokumentacja przedłożona wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przez inwestora, w tym w szczególności dołączona do projektu budowlanego analiza środowiskowa, w której wielkość ta ("150 metrów od wieży") pojawia się jedynie dla określenia bezpośredniego otoczenia miejsca inwestycji, lecz, z której to analizy nie wynika, dlaczego przyjęta została akurat w takim wymiarze. W ocenie Sądu sposób sporządzenia analizy środowiskowej, nie pozwala na wyciągnięcie z niej jakichkolwiek wniosków przez osoby nieposiadające wiedzy fachowej z dziedziny promieniowania elektromagnetycznego, co dodatkowo uniemożliwiło Sądowi dokonanie samodzielnej weryfikacji przyjętego przez organy administracji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie dokonały prawidłowego określenia kręgu stron postępowania. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do kluczowego, w realiach niniejszej sprawy, aktu prawa materialnego określającego obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, to jest rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Sąd nie podzielił natomiast stanowiska zajętego przez przedstawiciela [...] Stowarzyszenia [...] naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji zagadnienia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Zwrócił uwagę, że p elił ia j instamcji rzyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W skardze kasacyjnej Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. z/s w Warszawie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że organ administracji publicznej naruszył przepisy art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Natomiast w skardze kasacyjnej [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...] z/s w Rzeszowie ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa tj.: art. 15, 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uchylenie decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. pomimo tego, że nie spełnia ona zdaniem WSA wymagań k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie Wojewoda nie posiadał bowiem kompetencji kasacyjnych w sytuacji, w której z wyroku wprost wynika, że decyzja organu I instancji nie zawiera subsumcji, czyli konkretyzacji stanu prawnego do prawidłowego ustalonego stanu faktycznego. Ponadto WSA lakonicznie stwierdził, iż organ II instancji zbadał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu bez przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i obu decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 343, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej: "ustawy Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Organ jest zatem zobligowany zbadać zgodność projektu budowlanego z warunkami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał jednak sprawdzenia tego projektu z wymaganiami ochrony środowiska. Niewątpliwie organ wydający pozwolenie na budowę bada, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania normatywne i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że w sprawie, na wniosek skarżącej Spółki, toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, pismem z dnia 22 maja 2009 r., wskazał jednak, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W podobnym tonie wypowiedział się Regionalny Dyrektor Środowiska w Poznaniu w piśmie z dnia 26 czerwca 2009 r. W konsekwencji Prezydent Miasta Gniezna, decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w tej sprawie, uznając, że planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco na środowisko, nie zawiera się bowiem w katalogu inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oznacza, że merytoryczne postępowanie w tym przedmiocie się toczyło. Decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie nie zalicza się do tych wyszczególnionych w § 2 i 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, niewątpliwie jest decyzją dotyczącą meritum sprawy. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że materia uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Ne 192, poz. 183) dotyczy ściśle kwestii oddziaływania na środowisko przez instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne. Co za tym idzie jedynym postępowaniem, w toku którego przedsięwzięcie winno być oceniane pod kątem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, kiedy kwestia pola elektromagnetycznego byłaby przedmiotem dwukrotnej oceny, tj. zarówno w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jak i w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Należy mieć na względzie, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organy obu instancji wskazały, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało poddane ocenie zgodności z wymaganiami ochrony środowiska w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie inne - poza rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych pól - przepisy odrębne winny zostać uwzględnione przez organ. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaliczenie przedsięwzięcia do katalogu wymienionego w § 2 i 3 rozporządzenia, zależy od występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Zasięg badania występowania tych miejsc, zależy z kolei od mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny danej instalacji. Stąd organy, mając na uwadze moc promieniowania poszczególnych anten, wyszczególnioną w analizie środowiskowej, prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania obiektu na 150 m od masztu. W kontekście poczynionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z .o. o. dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę. Ponieważ w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy i nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował normą art. 188 P.p.s.a. i orzekł reformatoryjnie, gdyż sąd kasacyjny związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt I FSK 478/10). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z/s w Rzeszowie, należy uznać, że pozbawione są doniosłości prawnej. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji zagadnienia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem badania ze strony organu I instancji, naruszył art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może, więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Organ odwoławczy winien zatem co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli organ odwoławczy nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Wojewoda Wielkopolski, rozpatrując sprawę ponownie, był nie tylko uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności pominiętych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czyli zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.