II SA/Rz 659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [...]/11, Burmistrz [..] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [x], będącą we władaniu Gminy B., a działką ewidencyjną nr [y] położoną w B., stanowi własność R.J. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn.zm.; dalej: "p.g.k."). Przyczyną umorzenia postępowania był istniejący spór co do przebiegu granicy oraz niemożność zawarcia ugody. Po rozpatrzeniu odwołania R.J., decyzją z dnia [..] maja 2011 r., nr [...]/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") utrzymało decyzję Burmistrza [..] w mocy powołując w podstawie prawnej przepisy art. 17 pkt 1) i art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.k. Opierając się na przepisach art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.k. Kolegium stwierdziło, że jeśli pomiędzy właścicielami nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy, tego rodzaju, że nie można ustalić jej przebiegu, obowiązkiem organu jest zabezpieczenie punktów granicznych i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Stan faktyczny sprawy był następujący. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [..]/2010. Jego celem było ustalenie granicy prawnej między działką nr [x], a działkami nr [x], [..], [..], [..]/1, [..]/2, [..], położonymi w B. W sprawie rozgraniczenia działek nr [x] i [..], [..], [..]/1, [..]/2 i [..] postępowanie zakończono decyzją Burmistrza [..] z dnia [..] marca 2011 r., nr [..]/11 zatwierdzającą przebieg granicy ustalony w czasie rozgraniczenia. Natomiast postępowanie dotyczące rozgraniczenia między działką nr [x], a działką nr [y] zostało umorzone powołaną decyzją z dnia [..] marca 2011 r. Wyjaśniono też, że w dniu [..] września 2010 r. dokonano czynności ustalania przebiegu granic na gruncie i sporządzono protokół graniczny nr 1. Granica wskazywana przez R.J. nie pokrywała się z granicami wynikającym z danych zwartych w ewidencji gruntów. Przebieg granicy nie został ustalony pomimo nakłania stron do zawarcia ugody, a organ nie dysponował dokumentami prawnymi i technicznymi, które pozwoliłyby na ustalenie w drodze decyzji granicy wg stanu prawnego czy stanu spokojnego posiadania. W ocenie Kolegium organ I instancji oraz uprawniony geodeta wywiązali się ze swoich obowiązków prawidłowo. Kolegium odniosło się również do kwestii odmowy wyłączenia Burmistrza [..] od rozstrzygnięcia sprawy, w której stroną jest Gmina B. Wniosek skarżącej w tym zakresie rozstrzygnięto postanowieniem Kolegium z dnia [..] września 2010 r., nr [..]/10. Wyjaśniono, że przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, co wymaga pogodzenia określonych wartości. Wyłączenie organu samorządu terytorialnego prowadziłoby do pozbawienia go kompetencji tego organu. Przepisy regulujące sprawy rozgraniczenia gruntów nie wprowadzają wyłączenia burmistrza jako organu w sprawach wydania decyzji. Natomiast odnośnie zarzutu braku uregulowania prawa własności objętej postępowaniem działki drogowej nr [x] SKO w [..] przyjęło, że w ewidencji gruntów jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania wpisano Gminę B., ponieważ działka ta nie ma uregulowanego stanu prawnego. Z tego powodu nie można jednak wywodzić braku podstaw do ochrony tego gruntu, w tym do przeprowadzania stosownych czynności zachowawczych, jak np. ustalenia i ochrony granic przez podmiot nim władający. Przepisy nie określają, aby z wnioskiem o rozgraniczenie mógł wystąpić jedynie właściciel. Może to uczynić każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozostałe zarzuty odwołania uznano za chybione, ponieważ skarżącej zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie. Zakres zgromadzonej w sprawie dokumentacji spełnia wymogi określone w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach rozporządzenia MSWiA oraz RiGŻ z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, czym kierował się organ wydając to rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach Kolegium przyjęło zasadność umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się R.J. Skarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. przez skierowanie decyzji do podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym w postępowaniu o rozgraniczenie, tj. gminy B., nie dysponującej prawem własności lub innym prawem rzeczowym w stosunku do działki nr [x], uprawniającym do rozporządzania rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego, a przez to rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu nie mającego przymiotu strony postępowania. Naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 30 ust. 1 p.g.k. skarżąca upatruje w niezgodnym z prawem wszczęciu postępowania w sprawie, pomimo braku podania gminy B. o jego wszczęcie oraz w wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, z wniosku gminy B., pomimo braku legitymacji procesowej tego podmiotu do wystąpienia jako strona, i w konsekwencji wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Naruszenie art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 7, 15. 77, 80 i 107 k.p.a. nastąpiło w ocenie skarżącej przez zaniechanie nierozpatrzenia przez SKO w [..] wszystkich żądań i zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu uczestniczenia w sprawie osoby podlegającej wyłączeniu oraz wydania decyzji w oparciu o wadliwą dokumentację rozgraniczenia sporządzoną przez geodetę, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z kolei naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. R.J. upatruje w uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych żądań, uniemożliwieniu podjęcia czynności procesowych wynikających z k.p.a. oraz wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed organem I instancji zamykające jej drogę realizacji uprawnień wynikających z uczestnictwa w postępowaniu. Naruszenie art. 24 §3 k.p.a. miało nastąpić przez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu osoby podlegającej wyłączeniu tj. J.F. i oparciu rozstrzygnięcia o sporządzoną przez niego opinię, jako pracownika organu, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1) p.g.k. pomimo istnienia uzasadnionych okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności w postaci wydania przez niego decyzji, na podstawie której gmina B. opiera swój interes prawny. Skarżąca zarzuca również naruszenie art. 32 ust. 5 p.g.k. oraz §19, 20 i 23 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 33 i 34 p.g.k. przez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonych czynnościach rozgraniczenia i wadliwie sporządzonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości oraz wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na treść decyzji. Natomiast naruszenie art. 24 §1 pkt 1) i 4) oraz §3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. i art. 45 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nastąpiło, w ocenie skarżącej, przez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że Burmistrz [..] jako pracownik gminy będącej stroną postępowania nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, gdy pozostaje w stosunku prawnym łączącym go z gminą. Istnienie tej relacji może mieć wpływ na wynik sprawy przez fakt bycia ustawowym przedstawicielem gminy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej interes prawny Gminy wywodzony jest wyłącznie z wpisu w operacie ewidencyjnym dotyczącym działki nr [x], a nie legitymuje się ona żadnym aktem własności. Tymczasem prawo do rozgraniczenia nieruchomości służy wyłącznie ich właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości. Zadaniem ewidencji nie jest ustalanie stanu prawnego nieruchomości, lecz rejestracja takich danych. Ponadto postępowanie w sprawie rozgraniczenia toczy się zasadniczo na wniosek. Gmina takiego wniosku nie złożyła, bo w aktach brak stosownego podania. Natomiast w postanowieniu z dnia [..] sierpnia 2010 r. wskazano, że zostało ono wszczęte na wniosek. W sprawie niniejszej nie było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, ponieważ sprawa ma charakter indywidualny. Skarżąca zarzuciła też, że Kolegium nie rozpatrzyło ponownie całości sprawy od strony merytorycznej i nie uwzględniło wszystkich podniesionych zarzutów odwołania. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynika sprawy. W zakresie zarzutu nie wyłączenia od rozpatrzenia sprawy J.F. skarżąca wyjaśniła, że był on przez wiele lat kierownikiem Wydziału Geodezji Kartografii Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B., a wcześniej zastępcą kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w [..]. W sprawie niniejszej opiniował i oceniał prawidłowość wykonania prac przez uprawnionego geodetę. Na podstawie wydanej przez niego decyzji z dnia [..] listopada 1996 r., nr [..]/96, wpisano w ewidencji gruntów i budynków Gminę B. jako władającą działką nr [x]. Wtedy też zmieniono na korzyść nowo władającego powierzchnię i przebieg granic działki nr [x]. Decyzja ta stanowi jedyny dokument, z którego Gmina wywodzi swoje prawa do wskazanej działki. Są to okoliczności świadczące o jego bezstronności. W ocenie skarżącej w toku postępowania nie zgromadzono odpowiednich dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie praw własności i innych praw rzeczowych. W protokole granicznym nie zamieszczono również kilku rodzajów przebiegu granicy wynikających ze wskazań stron, z dokumentacji, z ostatniego spokojnego stanu posiadania, i nie wyjaśniono tego zaniechania. Obecne na gruncie dniu [..] września 2010 r. A.O. i H.B., składające oświadczenie w imieniu Burmistrza, nie posiadały pisemnych pełnomocnictw co rodzi u skarżącej przypuszczenia, że działały one bez zgodnego z prawem pełnomocnictwa, a upoważnienie mogło zostać dołączone do akt już po dokonaniu czynności. Uzasadniając natomiast zarzut odmowy wyłączenia Burmistrza od rozpatrzenia sprawy skarżąca powołała się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 i inne wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w skarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium J.F. nie uczestniczył w postępowaniu, a jedynie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych, co poprzedzało wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga R.J. zasługuje na uwzględnienie. Trafny i podstawowy w sprawie jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 p.g.k. Sąd podziela stanowisko skargi, w którym skarżąca stwierdza, że Gmina B. nie wykazała interesu prawnego, który stanowiłby podstawę do wszczęcia postępowania na jej wniosek. Konsekwencją tego naruszenia jest skierowanie decyzji do podmiotu, co do którego nie wiadomo, czy jest stroną w sprawie. Zatem w tym zakresie naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z treści art. 33 ust 1 p.g.k. wynika, że właściwy organ może wydać decyzję rozgraniczeniową jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody. Ten sposób ujęcia przepisu jednoznacznie wskazuje, że stroną postępowania rozgraniczeniowego może być właściciel nieruchomości. Stanowisko takie w judykaturze jest niewątpliwe. Orzecznictwo trafnie przyjmuje, że ta reguła może być odnoszona do innych podmiotów, ale tylko tych, którym przysługuje uprawnienie podobne jak właścicielowi. Konieczność stosowania takiej zasady przy prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wynika z jego istoty, a więc ustalenia granic prawa własności przysługującego poszczególnym właścicielom w stosunku do rozgraniczanych działek (nieruchomości). Sąd nie może zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zgodnie z którym działka nr [x] położona w B. nie mając uregulowanego stanu prawnego, jest własnością Gminy, bo znajduje się w jej władaniu na podstawie "samoistnego posiadania", a przez to daje Gminie legitymację do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oraz wzięcia w nim udziału. Za takim poglądem ma przemawiać treść art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 p.g.k. W ocenie Sądu ten sposób argumentacji jest błędny, gdyż wskazane przepisy nie odnoszą się do rozgraniczenia nieruchomości, ale dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Z tego punktu widzenia można zgodzić się z SKO w [..], że władający niekiedy może być wpisany w ewidencji gruntów i budynków, jednak w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wpisanie w ewidencji władającego, ale ustalenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Miedzy prowadzeniem ewidencji a rozgraniczeniem nie ma tożsamości, a jedynym punktem łączącym te postępowania jest zamieszczenie obu zagadnień w jednej ustawie. Jednak nawet z tej regulacji, na którą wskazuje Kolegium da się wywieść, że wpisanie władającego w ewidencji jest możliwe tylko w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych, a to oznacza, że musi być przesądzony ich status prawny, czyli muszą być one własnością państwa lub samorządu. W sprawie ze skargi R.J. taka sytuacja nie ma miejsca. Z akt sprawy nie wynika by działka będąca drogą a oznaczona nr [x] stanowiła własność jednego ze wskazanych wcześniej podmiotów. W tej sprawie istnieje wątpliwość co do własności tej działki i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, każde postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w stosunku do Gminy B. jako "rzekomego" właściciela działki będzie obarczone wadą. Wadliwość takiego postępowania polega na tym, że Gminie B. nie można przypisać w sposób prawem przewidziany przymiotu strony, a to skutkować musi stwierdzeniem braku interesu prawnego w takim postępowaniu, skoro tę kwalifikację prawną można w postępowaniu rozgraniczeniowym wiązać tylko z właścicielem albo podmiotem, który ma prawnie orzeczony tytuł do nieruchomości. Art. 30 ust. 2 p.g.k. stwierdza, że postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone z urzędu lub na wniosek. Z urzędu można rozgraniczać nieruchomości w postępowaniu scaleniowym, wyjątkowo gdy wniosku nie składa strona, a za rozgraniczeniem przemawiają potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest na wniosek, bo tak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z dnia [..] sierpnia 2010 r. Akta sprawy nie zawierają takiego wniosku, gdyż wniosek może pochodzić od strony, a żadna ze stron takiego wniosku nie złożyła. Wnioskiem nie jest pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. z dnia [..] lipca 2010 r., [...]/2010. Rada nie jest organem, który w imieniu Gminy B. mógłby występować z wnioskiem o rozgraniczenie, nawet przy przyjęciu, że Gmina jest właścicielem działki nr [x], bo ten organ nie jest uprawniony do reprezentowania Gminy B. i składania w jej imieniu oświadczeń w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. Zatem w sprawie objętej skargą wszczęto postępowania wnioskowe bez skutecznie złożonego wniosku. Inną kwestią, jest to, że w tej sprawie Gmina B. nie mogła złożyć skutecznego wniosku wobec braku możliwości wykazania do działki prawa własności. Skuteczne wystąpienie z takim wnioskiem "wymaga" wcześniejszego przeprowadzenia postępowania regulującego tytuł prawny do działki nr [x]. Sąd nie przesądza w jakim postępowaniu uregulowanie tej kwestii jest możliwe, bo to wykracza poza granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd, jednak bez uregulowania statusu prawnego wskazanej działki nie można skutecznie dokonać rozgraniczenia. Zauważyć wypada, że jeżeli droga urządzona na działce nr [x] ma status drogi publicznej to korzystanie z niej podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, a to oznacza, że mimo braku rozgraniczenia, nie można utrudniać korzystania z drogi. Stwierdzając powyższe naruszenia Sąd przyjmuje, że mają one charakter naruszeń rażących, a to musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji. Sąd dopatruje się rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 p.g.k. Ze względu na ten rodzaj rozstrzygnięcia, które eliminuje z obrotu prawnego decyzje rozgraniczeniowe Sąd nie może wypowiadać się co do pozostałych zarzutów skargi, mając na uwadze, że te mogą być przedmiotem rozważań w poprawnie prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do treści art. 200 p.p.s.a.