I SA/Wa 1085/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w zakresie pkt 3 dotyczącego zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości [...] złotych; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr [...] oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość położona w gminie S., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości, stanowiących uprzednio własność G.K. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł G.K., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Jednocześnie na podstawie art. 18 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił G.K. kwotę [...] zł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy oraz nie uwzględnienie ciążącego na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz G.K. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 132 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami G.K. jest zobowiązany do zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie [...] zł, zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że organ wojewódzki błędnie zobowiązał go do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nie uwzględniając faktu wypłacenia stronie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, na podstawie uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - dalej: specustawa drogowa, ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej: ugn, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] stanowią dwa operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. oraz w dniu [...] lipca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.E., z których wynika, że wyceniane działki nr [...] oraz nr [...] przeznaczone są pod projektowaną obwodnicę S. w ciągu drogi krajowej nr [...], działka nr [...] przeznaczona jest w części również pod projektowaną obwodnicę S. w ciągu drogi krajowej nr [...], a ponadto w części znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny istniejących upraw polowych, użytków zielonych, zakrzaczeń i zadrzewień wsi: S., E., K. i K, działka nr [...] obejmuje obszar istniejących lasów prywatnych i państwowych oraz projektowanych zalesień, natomiast działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną oraz terenie użytków zielonych, gleb torfowych, bagiennych, starorzecza i pasa holowniczego w granicach [...] Parku [...] i na obszarze chronionego krajobrazu oraz w strefie ochronnej wód. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, że na analizowanym rynku lokalnym, w okresie ostatnich 2 lat wstecz od daty sporządzenia operatu, nie występował obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Natomiast na rynku rozszerzonym o powiat [...] w badanym okresie zanotowano jedynie pojedyncze transakcje, w oparciu o które niemożliwe było zbudowanie rynku transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod drogi. Stąd też biegła przyjęła do porównań ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych, użytkowanych na cele zurbanizowane i cele rolne. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła wskazała, że dokonano poszukiwań transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania na cele zurbanizowane i cele rolne, położonych na terenie miasta S. oraz miejscowości z obszaru gmin A., L. i B. Monitoringiem objęto okres dwóch lat poprzedzających wycenę. Do końcowej analizy porównawczej zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych przyjęto zbiór 11 transakcji dotyczących kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, które miały miejsce od stycznia 2009 r. do maja 2010 r. oraz zbiór 15 transakcji dotyczących kupna – sprzedaży nieruchomości rolnych, które miały miejsce od marca 2009 r. do lutego 2010 r. Wartość wywłaszczanej nieruchomości określono na kwotę [...] zł i w tej wysokości organy administracji publicznej przyznały odszkodowanie. Minister wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ugn jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis ten nakłada na osoby, którym na podstawie uchylonej decyzji wypłacono odszkodowanie, obowiązek zwrotu tego odszkodowania, zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Organ II instancji podkreślił jednak, że z przepisu nie wynika, aby w przedmiocie tego obowiązku (zobowiązania do zwrotu, ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania) organy administracji miały upoważnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, stąd też prawidłowe rozstrzygnięcie zastosował organ I instancji. Uzasadniając stanowisko Minister wskazał, że brak jest w tym zakresie odpowiednika art. 142 ugn stanowiącego, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W tej sytuacji Minister uznał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ugn obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy. Powyższe oznacza konieczność orzeczenia przez organ o wysokości odszkodowania w pełnej wysokości. Zdaniem organu nie można przyjąć, że podstawą takiego rozliczenia wypłaconego odszkodowania w decyzji jest obowiązujący do dnia [...] września 2008 r. przepis art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który nakładał na podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, w przypadku wniesienia odwołania i złożenia wniosku przez byłego właściciela nieruchomości, do wypłaty kwoty odszkodowania ustalonej przez organ I instancji w decyzji nieostatecznej. Minister zaznaczył, że z art. 18 specustawy drogowej wynika wprost, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym organ przyjął, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. W takiej sytuacji – zdaniem Ministra – należy, na mocy art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., posłużyć się art. 132 ust. 3a ugn. Przepis ten bowiem stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 a ugn oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 132 ust. 3a ugn z uwagi na to, że obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje wtedy, gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. gdy stwierdzono jej nieważność bądź też została uchylona, w konsekwencji czego odszkodowanie nie przysługuje. Zdaniem skarżącego przepis ten nie dotyczy takiego stanu faktycznego, jak w mniejszej sprawie, gdy nie ma sporu o zasadę odszkodowania, a jedynie o kwestię jego wysokości. Wówczas strona pozostaje cały czas wierzycielem organu, co wyklucza zastosowanie powołanego art. 132 ust. 3a ugn. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w niniejszej sprawie wypłata odszkodowania nastąpiła na podstawie art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie z w/w przepisem stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Zdaniem skarżącego wypłata odszkodowania nie została zatem powiązana z uzyskaniem przez stronę postępowania decyzji ostatecznej ustalającej wysokość odszkodowania, której uchylenie bądź stwierdzenie nieważności mogłoby rodzić po ich stronie obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania. W skardze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że powołany przez Ministra wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W sprawie rozpatrywanej przez Sąd organ wojewódzki (którego decyzję następnie uchylił Minister Budownictwa), w ramach procedury wznowienia postępowania, uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie wywłaszczeniowe uzasadniając to brakiem możliwości wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby inwestycji będącej przedmiotem uchylonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została już zrealizowana. Tym samym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja wywłaszczeniowa, co w konsekwencji rodziło obowiązek zastosowania w sprawie przepisu art. 132 ust. 3a ugn. Taki stan faktyczny w niniejszej sprawie nie występuje dlatego też, w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 132 ust. 3a ugn, a w decyzji Wojewody [...] powinien znaleźć się zapis wskazujący wysokość należnego stronie odszkodowania uwzględniający wypłacone już kwoty odszkodowania. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 575/10. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oświadczył, że skarżący nie kwestionuje wysokości ustalonego odszkodowania w decyzji z dnia [...] września 2010 r., a jedynie sposób jego rozliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd dokonał jedynie kontroli decyzji z dnia 13 kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 1 września 2010 r. pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd zbadał, czy organy administracji publicznej, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, ustalone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł zostało wypłacone G.K. w trybie art. 18a specustawy drogowej, obowiązującego do dnia 10 września 2008 r. Przepis ten stanowił, iż stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji, zaś wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Rolą Sądu, w niniejszej sprawie, była ocena czy Wojewoda [...] ponownie ustalając odszkodowanie, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., w wysokości wyższej ([...] zł) niż poprzednio ([...] zł) uprawniony był do zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości ([...] zł) oraz zobowiązania, na podstawie art. 132 ust. 3a ugn, G.K. do dokonania zwrotu odszkodowania już wypłaconego ([...] zł) - po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W ocenie Sądu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w części określającej zasady wypłaty odszkodowania, utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., była nieuprawniona. I w tym zakresie zarzuty strony skarżącej Sąd uznał za trafne. I tak, przepis art. 132 ust. 3a ugn stanowi, iż jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Z przepisu tego wynika więc obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji takiej jak niniejsza, gdyż G.K. przysługuje roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest on wierzycielem organu. Sąd zauważa, iż gdyby przyjąć interpretację organów administracji strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, w przypadku jego podwyższenia, musiałaby dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Niewątpliwie nie taka była intencja ustawodawcy. Tym samym, w sprawie niniejszej, doszło do naruszenia przepisu art. 132 a ugn. w zw. z art. 7 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w punkcie 3, jak również decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w zakresie punktu 3. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w sposób prawidłowy dokonać zaliczenia wypłaconej części odszkodowania na poczet ustalonego w pkt 2 decyzji z dnia [...] września 2010 r. i precyzyjnie określić kwotę do wypłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w punkcie I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. W pozostałym zakresie, w ocenie Sądu, postępowanie organów administracji publicznej I i II instancji było prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi. ----------------------- 3