II SA/Wa 1038/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Agnieszka Góra-Błaszczykowska Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej oddala skargę S. P. w dniu 7 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku dołączył zaświadczenie z dnia 2 lipca 2010 r. Wojskowego Biura Emerytalnego w R., z którego wynika, iż zainteresowany został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2010 r., zaś od [...] lutego 2010 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej, a po rozpatrzeniu odwołania S. P. od powyższej decyzji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z zaleceniem doprecyzowania wniosku strony. W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. wnioskodawca wskazał, że domaga się wydania decyzji administracyjnej zgodnie z obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu podał, że stronie zaproponowano zawarcie umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r., lecz odmówiła ona zawarcia umowy. W myśl natomiast art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu do 30 czerwca 2010 r. Stąd też, w ocenie organu, wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania S. P., w którym zarzucił organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że do 30 czerwca 2010 r. w sprawach wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy z dnia 22 czerwca 1995 r. po ostatniej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), które znowelizowały m.in. przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile spełnia zawarte w tym przepisie wymogi. Odprawa ta przysługuje także żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, po spełnieniu określonych warunków. Ponadto przedmiotowa odprawa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej w ściśle określonych przypadkach, a także w wymienionych sytuacjach członkom rodziny zmarłego żołnierza. Natomiast, stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy, odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Jest to więc sprawa cywilna, a nie administracyjna. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem art. 23, odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis ten w swej treści odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, który ma decydujące znaczenie dla uprawnień do odprawy mieszkaniowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby, zaś za taką wykładnią przemawia wyrażona w art. 3 kc reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy, nadto orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdza taką interpretację. W ocenie organu także z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r. stanowiącego, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym, wynika bezspornie, iż intencją ustawodawcy było, aby zasada lex retro non agit została zachowana. Skoro zatem S. P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2010 r., to z tym dniem nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, zaś jego sprawa winna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., wypłata odprawy mieszkaniowej następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Tak więc sprawa odprawy mieszkaniowej w tym przypadku ma charakter cywilny, a nie administracyjny i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też postępowanie w myśl art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. zarzucił jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania na podstawie przepisów obowiązujących od 1 lipca 2010 r., mimo iż stan prawny przemawiał za tym, by wypłata odprawy nastąpiła według stawek obowiązujących od tego dnia i sprawa został załatwiona zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy. Zarzucił ponadto naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, a tym samym bezpodstawnym umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty mieszkaniowej na podstawie znowelizowanych przepisów. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przypadku wykrycia wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że momentem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było dopiero przyjęcie w dniu 7 lipca 2010 r. wniosku skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Powoływanie się zatem przez organ na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie ma żadnego oparcia w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym. Zdaniem skarżącego sam fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie decydował i nie może decydować o uruchomieniu procedury wypłaty odprawy mieszkaniowej. To czynność "faktyczno-formalna" w postaci złożenia stosownego wniosku powoduje uruchomienie procedury jej wypłaty. Swoją argumentację skarżący ponowił w piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek S. P. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Czy należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, czy też obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy. Do dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Należy zauważyć, że powołany przepis posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma w ocenie Sądu swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, iż uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby przecież zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu". Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika zatem, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W takiej sytuacji zaś, to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data nabycia prawa do odprawy, odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Okolicznością bezsporną jest w niniejszej sprawie, iż S.P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2010 r. i z dniem [...] lutego 2010 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tak więc organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o zakwaterowaniu obowiązujące do 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od 1 lipca 2010 r. w związku ze złożeniem wniosku o wypłatę odprawy w dniu 7 lipca 2010 r. W myśl zaś przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Stąd też wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest, wbrew zarzutowi skargi, postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. Przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w świetle orzecznictwa sądowadministracyjnego, mamy zaś do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do zarzutu skargi nieuprawnionego zastosowania przez organy art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r., stanowiącego, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu dotychczasowym, należy stwierdzić, iż w kontekście wcześniejszych rozważań Sądu uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodzić się jednakże należy ze skarżącym, że w jego przypadku nie została wszczęta żadna sprawa dotycząca odprawy mieszkaniowej pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji, aby móc zastosować cytowany przepis przejściowy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.