I OSK 164/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11 w sprawie ze skargi A. W - V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. W.-V. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 20 września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło J. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Ś. 47, nr hip. [...] lit. [...] Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2005 r. następca prawny byłego właściciela nieruchomości – A. W.-V. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. i wskazał, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie 60108 i obejmuje dz. ew. nr 39, będącą w części własnością Skarbu Państwa, a w części m.st. Warszawy oraz dz. ew. nr 34, 41 i 80 stanowiące własność m.st. Warszawy, stąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. przedmiotowy wniosek przekazany został Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie w zakresie dotyczącym gruntu stanowiącego własność komunalną. Organ podał, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt, że przedmiotowy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Jak wynika bowiem z obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy" z dnia 11 sierpnia 1931 r. ww. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z powyższym planem brał pod uwagę również inne uwarunkowania prawne, tj. decyzję lokalizacyjną, która potwierdzała, że na gruncie tym planowane było budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Organ wskazał jednocześnie, że brak powołania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. podstawy prawnej wynikającej z obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), nie eliminuje tej podstawy, skoro ona obowiązywała, a mając na uwadze dokonane ustalenia, należało stwierdzić, że została uwzględniona przez organ dekretowy przy podejmowaniu decyzji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 maja 2010 r. i wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, że korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy organ mógł dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych – budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości gdyby nie była objęta powołanym dekretem. Dla takich właśnie sytuacji wprowadzony został art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że w kwestionowanym orzeczeniu nie powołano wprost przepisu ww. art. 51 nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ wskazał również, że brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Skargę od powyższej decyzji wniosła A. W.-V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1960 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W ocenie Sądu fakt, że w tej dacie obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) nie może niejako automatycznie przemawiać za tym, że wspomniane decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie. W przypadku bowiem przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten stanowił, bowiem że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. W związku z tym przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej. Z uwagi na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny pomiędzy sobą zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień. A zatem, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że podstawą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1960 r. był także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wspomniana decyzja odwoływała się jedynie do przepisów dekretu z 1945 r., a nie musiała być przy tym wydawana jednocześnie również na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Sąd stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru nie zbadał Ogólnego Plan Zabudowania Warszawy pod kątem art. 7 dekretu warszawskiego. Zadaniem organu było bowiem zbadanie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ nie przeprowadził analizy pod tym kątem. Braki te uniemożliwiają dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Sąd podkreślił, że w aktach brak jest zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej lub jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, które wskazywałoby, że nieruchomość objęta była konkretnym planem zabudowy, które to okoliczności również uniemożliwiają weryfikację orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. W ocenie Sądu organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno- gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Z tego, że organ nadzoru takie ustalenia robił nie można więc czynić zarzutu. Minister Infrastruktury ustalił przede wszystkim, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia na terenie spornej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII Reg 1000/31). W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co – zdaniem Ministra – uzasadniało wydanie decyzji odmownej wobec byłej właścicielki. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1960 r. w sytuacji, gdy organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia, polegającej na udowodnieniu, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego), narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, iż treść ww. przepisu wyłącza możliwość zastosowania w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej również innych, obowiązujących wówczas przepisów prawa, b) błędną wykładnię art. 51 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1951 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) poprzez przyjęcie, iż ww. przepisy nie mają zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na odmienność regulacji dekretowych i regulacji ustawy wywłaszczeniowej, a nadto poprzez przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1960 r. powołuje w sentencji jedynie przepisy dekretu; 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujących materiał dowodowy regulacje prawne, jak również odniesienie się do okoliczności nie wynikających z materiału dowodowego – wychodząc tym samym poza przedmiot niniejszej sprawy – i sformułowanie na ich podstawie niezasadnych wskazań co dalszego postępowania, b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister stwierdził, że błędny jest pogląd Sądu, iż rozpatrując podanie o przyznanie prawa własności czasowej Prezydium Rady Narodowej orzekało tylko i wyłącznie na podstawie przepisów dekretu, bowiem jedynie przepisy dekretu zostały, powołane w podstawie prawnej orzeczenia. Organ podniósł, iż pominięcie jako podstawy prawnej określonego przepisu prawa, który funkcjonował w obiegu, prawnym, a o zastosowaniu którego w sprawie przesądza całokształt sprawy, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Faktem notoryjnym jest, iż bez względu na datę wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania własności czasowej oraz bez względu na przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej, organy dekretowe w zdecydowanej większości przypadków powoływały tylko przepisy dekretu jako podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć. Organ uznał, iż stanowisko Sądu, iż decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej, jest oderwane od całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynikających z materiału dowodowego, w którym znajduje się notatka z informacją o lokalizacji budownictwa wielokondygnacjowego – osiedla mieszkaniowego, a nadto sprzeczne z uzasadnieniem orzeczenia z dnia [...] września 1960 r., w którym jako przyczyny odmowy przyznania prawa do gruntu nie podano co prawda objęcia terenu nieruchomości przy ul. Ś. 47 decyzją lokalizacyjną, ale wskazano budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacjowe. Minister podkreślił, że dokonując interpretacji przesłanek z art. 7 dekretu, mając na uwadze przepisy zarządzenia z dnia 29 lipca 1957r., przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, na podstawie których wydany został ogólny plan zabudowania z dnia 11 sierpnia 1931 r. logiczne i uzasadnione jest stanowisko Ministra Infrastruktury o konieczności powiązania regulacji dekretowych z innymi obowiązującymi wówczas przepisami prawa. A zatem twierdzenie Sądu, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z zabudowy, jest bezpodstawne. Ponadto Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Sadu, iż nie zbadał przeznaczenia nieruchomości przy ul. Ś. 47, ujętego w Ogólnym Planie Zabudowy Warszawy, pod kątem art. 7 dekretu. Organ wskazał, że katalog przesłanek dekretowych uzasadniających odmowę przyznania własności czasowej został powiększony ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odmowa mogła bowiem nastąpić, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także wówczas, gdy grunt był niezbędny na obszarze miasta lub osiedla dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ustawy). Organ wskazał, iż wielokondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe realizowane dla potrzeb całej gospodarki narodowej spełnia przesłankę z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podkreślił, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji. Tym samym, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decydujące znaczenie ma nie tylko powołana w kontrolowanej decyzji podstawa prawna, ale również obowiązujący wówczas art. 54 w związku z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, uprzednio art. 51 w związku z art. 3 ustawy). Aby ocenić czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Co prawda, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej powoduje, że decyzja jest wadliwa, ale nie jest to tego rodzaju ułomność, która umożliwia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra Sąd nieprawidłowo zanegował, bez szerszego uzasadnienia, prawidłowość ustaleń organu nadzoru co do braku możliwości przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, poczynionych nie tylko na podstawie przesłanek dekretu, ale również w oparciu o inne obowiązujące wówczas przepisy prawa. Zdaniem organu powołanie się na inne przepisy prawa w celu dokonania interpretacji założeń dekretu, zwłaszcza na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest w okolicznościach niniejszej sprawy jak najbardziej prawidłowe i uzasadnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W.-V.\. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa, które doprowadziły do pozbawienia strony możliwości obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Skarbu Państwa i Gminy m.st. Warszawy. W postępowaniu administracyjnym współwłaściciele brali udział i Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę – Prezydenta m.st. Warszawy, a Gmina, zgodnie ze stosownym upoważnieniem przez Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie odnoszące się do prawa na rzeczy cudzej dotyczy interesu prawnego właściciela nieruchomości. W związku z tym jest on uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony. Natomiast postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się bez udziału współwłaścicieli nieruchomości, co wynika jednoznacznie z akt sądowych. Nie była im doręczona skarga, nie byli powiadomieni o terminie rozprawy, nie był im również doręczony wyrok wraz z uzasadnieniem. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji pozbawił stronę możliwości obrony swych praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania. W związku z tym przedwczesne jest rozstrzyganie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej skoro postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 186 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż uchylenie wyroku nastąpiło nie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale działań podjętych z urzędu.