II SA/Wa 1384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.), pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył S.S. propozycję określającą warunki pełnienia służby. Otrzymanie propozycji funkcjonariusz celny potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] grudnia 2010 r. i w pisemnym oświadczeniu woli przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]", skierowanym do Szefa Służby Celnej, S.S. wniósł o uchylenie w całości propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w O. i przedstawienie mu propozycji stanowiska [...] Służby Celnej, ewentualnie uchylenie w całości powyższej propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w O. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania S.S. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Natomiast propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Organ stwierdził, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zwrócono uwagę, że materialnoprawną podstawą złożenia propozycji S.S. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. S.S., mając natomiast możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w O., oświadczeniem woli z dnia [...] grudnia 2010 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.S. zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 127 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. Wniósł w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż otrzymał od Dyrektora Izby Celnej w O. pisemną propozycję określającą stanowisko [...] Służby Celnej mimo, że zgodnie z kryteriami przedstawionymi w art. 222 ust. 3 ustawy oraz przepisach wykonawczych jego wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odpowiadają stanowisku [...] Służby Celnej. Według wnoszącego skargę, pisemna propozycja stanowiska służbowego, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Jednocześnie zwrócił się do Sądu o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 222 ustawy o Służbie Celnej, w szczególności ust. 6 tego artykułu z art. 45 Konstytucji RP, a w konsekwencji także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga S.S. nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składana w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (vide: postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 355/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 160/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, dostępnym w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wskazał, że z treści art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa propozycja jako sugestii, petycji, oferty wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama zatem propozycja nie rozstrzyga ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od funkcjonariusza. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby, natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dopiero taka czynność organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowiska. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy natomiast nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Skarżący błędnie wywodzi, że pisemne propozycje wydawane na podstawie art. 222 ust. 3 mają taki sam charakter jak akt mianowania przewidziany w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Akt mianowania bez wątpienia ma wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art. 223 ustawy. Pisemnej propozycji w żadnym wypadku nie można przypisać takiego charakteru, choćby ze względu na to, że tylko od woli adresata zależy, czy zostanie ona przyjęta. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Co zaś się tyczy wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, to Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Wyjaśnić należy, że skarżący nie może skutecznie żądać od Sądu zwrócenia się z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów, ponieważ przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to Sąd poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można dopatrzeć się sprzeczności powołanych przepisów ustawy z art. 45 Konstytucji RP, ponieważ funkcjonariusze celni w omawianych sprawach nie zostali pozbawieni prawa do sądu. Należy jednocześnie zaznaczyć, że przywołane przez skarżącego orzeczenia, na poparcie stanowiska co do charakteru prawnego pisemnej propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wydane zostały w sprawach, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne, z tych względów poglądy tam wyrażone są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 tej ustawy, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.