I OSK 1559/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1285/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1285/11, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: J. S. wystąpiła do Burmistrza S. o bezzwłoczny zwrot kwoty 108 zł za nabyte w dniu 24 stycznia 2011 r. dwie butle gazu, dołączając do wniosku paragon. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 28 stycznia 2011 r. przez pracownika socjalnego, ustalono, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest właścicielką domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak jej warunki mieszkaniowe są trudne ze względu na brak bieżącej wody i prądu. Skarżąca nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jej jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Burmistrz S., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości 108 zł na miesiąc styczeń 2011 r. z przeznaczeniem na gaz do butli. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając, że decyzja narusza prawo, gdyż nie można równocześnie zwrócić wydanej kwoty za zakupiony gaz i taką samą kwotę przyznać na zakup gazu. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem okoliczność przyznania pomocy w wysokości wskazanej we wniosku wynika z faktu, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S., mając świadomość wysokości opłat ponoszonych za gaz, przyznał pomoc w kwocie, jaką należy ponieść w związku z tym, a nie jak stwierdza odwołująca "zwraca" kwotę wydaną na dwie butle gazu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ wskazał, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania. Organ wskazał, że w świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma więc charakter uznaniowy. Oznacza to, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku w żądanej wysokości. Organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że została rażąco przekroczona granica uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd wskazał, że nie uwzględnił złożonych na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. wniosków skarżącej o zażądanie od organów dokumentacji pozwalającej na ustalenie osób korzystających z pomocy społecznej i ile z tych osób ma orzeczony stopień niepełnosprawności i jaki oraz zażądanie informacji jakie kwoty i na jakie cele w stosunku rocznym przeznaczone są na pomoc społeczną oraz jakie są programy pomocowe, unijne, rządowe i własne i jaką pomoc otrzymuje MOPS w S. z organizacji pozarządowych i charytatywnych, bowiem wnioski te nie stanowią dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu dokumentów wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W sprawie nie zachodziła natomiast konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany materiał dowodowy był dostateczny do jej rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził również, że w świetle art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych i niedopuszczalne jest w szczególności podawanie do publicznej wiadomości nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia, jak również zakresu orzeczonego stopnia niepełnosprawności, czego domagała się skarżąca w odwołaniu i we wnioskach złożonych na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, uznał, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ przyznający zasiłek miał na uwadze, iż obowiązkiem organów administracji jest "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich żądań. W konsekwencji, organ ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą - i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał. Nie można także postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, które zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy i zgodnie z żądaniem objętym wnioskiem o bezzwłoczny zwrot kwoty 108 zł za nabyte w dniu 24 stycznia 2011 r. dwie butle gazu. O pozostałych potrzebach skarżącej związanych z zakupem gazu, nie objętych wnioskiem z dnia 25 stycznia 2011 r., rozstrzygnięto inną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z innych spraw z udziałem skarżącej, jak również z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Zatem organ miał świadomość trudnej sytuacji bytowej skarżącej, skoro regularnie przyznaje jej świadczenia, mimo braku woli skarżącej do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oznacza brak współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy, co skutkuje wydaniem decyzji odmownej, a jak wynika z akt sprawy skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie podjęła żadnych czynności, które umożliwiłyby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to: 1) art. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 30 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie będzie stanowić naruszenia zasady wspierania osób w trudnej sytuacji życiowej, tak aby mogli oni żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, odmowa przyznania skarżącej zasiłku równowartości 108 zł tytułem zwrotu za zakupienie przez skarżącą butli z gazem, celem ogrzania wody oraz domu, w sytuacji gdy skarżąca znajduje się w szczególnie złej sytuacji, bowiem jest osobą starszą, schorowaną, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i nieposiadającą godnych warunków do życia; 2) art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skoro skarżąca otrzymała pewne świadczenia z innych tytułów, to okoliczności te mogą przesądzać o tym, aby zasadnym było nieprzyznanie jej pomocy obejmującej zwrot poniesionych przez nią ponad swoje możliwości finansowe opłaty za butlę gazową, a więc nieudzielenie skarżącej pomocy w zakresie potrzeb stanowiących podstawowe potrzeby każdego człowieka, w sytuacji gdy skarżąca pozbawiona jest środków, które mogłyby jej choćby częściowo pomóc w pokryciu niezbędnych wydatków osoby samotnie gospodarującej, przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia, który wymaga m. in. właściwego odżywienia się, ciepłego ubrania, zakupienia leków ratujących życie, dostępu do wody oraz ogrzania się; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji gdy skarżąca domagała się niezbędnej pomocy umożliwiającej jej choćby próby życia w sposób nieuwłaczający godności człowieka. Przedmiotem rozważenia przez Sąd powinno być, czy organ wydający decyzję nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego w momencie, gdy sytuacja skarżącej jest wyjątkowo zła, a przyznając jej kwotę podobną jak pozostałym osobom ubiegającym się o świadczenia z pomocy społecznej, organ nie wypełnił w całości obowiązku, jakim jest przedstawienie uzasadnienia w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w sposób wskazujący obiektywne okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącej świadczenia. Za błędne należy uznać odnoszenie się do okoliczności, że skarżąca otrzymuje również inne świadczenia w sytuacji, gdy rozpatrzenie przedmiotu sprawy obejmuje wyłącznie ustalenie, czy w uzasadnieniu decyzji organ wskazał w sposób wyczerpujący podstawy dokonanej odmowy oraz czy okoliczności osobiste skarżącej uzasadniają przyznanie jej świadczenia w wysokości nieprzekraczającej przeciętnie przyznanego świadczenia. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął analizę podstaw kasacyjnych od opartego na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 30 Konstytucji RP oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym – jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy – rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 tej samej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że rola pomocy społecznej powinna być odczytywana z perspektywy zarówno art. 30 Konstytucji, wyrażającego zasadę ochrony godności człowieka, jak też zasady subsydiarności, o której mowa w preambule Konstytucji. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa. Z powyższych przyczyn przyznanie świadczenia z pomocy społecznej – np. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej – może być pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ podejmujący decyzję o przyznaniu świadczenia w danej wysokości nie może jednak czynić tego w sposób arbitralny, lecz powinien starannie wyważyć uzasadnione potrzeby osoby wnioskującej o świadczenie z potrzebami innych osób lub rodzin korzystających z pomocy społecznej, z uwzględnieniem zasobów finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Proces decyzyjny organu powinien być oparty na wszechstronnym materiale dowodowym oraz znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – i w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Oceniając z takiej perspektywy podstawy kasacyjne, wywodzone z art. 3 ustawy o pomocy społecznego w związku z art. 30 Konstytucji i z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organom pomocy społecznej orzekającym w sprawie skarżącej kasacyjnie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji ani też przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie uzyskała bowiem zwrot kwoty 108 zł za nabyte w dniu 24 stycznia 2011 r. dwie butle gazu – zgodnie z przedstawionym wnioskiem – natomiast o pozostałych potrzebach skarżącej związanych z zakupem gazu rozstrzygnięto inną decyzją Burmistrza S. (z dnia [...] stycznia 2011 r.). Ponadto, Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że skarżąca kasacyjnie jest systematycznie objęta pomocą społeczną – i to mimo braku woli współpracy z organami pomocy społecznej. Należy w tym miejscu dodać, że beneficjent pomocy społecznej jest obowiązany do współdziałania z organami administracji, o czym stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak takiego współdziałania rodzi konsekwencje wskazane w art. 11 ust. 2 powyższej ustawy – tj. może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jak zaś wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca kasacyjnie do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie podjęła żadnych czynności, które umożliwiłyby prawidłowe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych opartych na zarzucie naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób wszechstronny. Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił, że nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie zachodziła bowiem konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż zebrany w sprawie materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.