II OSK 1735/12

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 946/11 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 946/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 23 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w K. przy ul. S.. W wyniku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego prowadzonego w tym zakresie, wskazany organ w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję (nr [...]), którą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), nakazał P. M. P., S.S., M. S., K. S. i S. S. rozbiórkę części południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. w K. Następnie, w dniu [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie wydał decyzję (nr [...]), którą nakazał ponownie S. S., M. S., K.S. i S.S. rozbiórkę części południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. S. w K., będącego w stanie technicznym zagrażającym życiu lub mieniu. W dniu 22 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie skierował - w oparciu przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968) - do S. S., M. S., K. S. i S. S. upomnienie, w którym stwierdził, że nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji z [...] października 2009 r. W piśmie z 10 lipca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie", S. S., M. S. oraz K. S. nie zgodzili się z decyzją o rozbiórce wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Pismo to zostało potraktowane przez organ jako środek zaskarżenia i postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. zostało przekazane w oparciu o art. 65 k.p.a. do organu właściwego – Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wezwał S. S., M. S. i K. S. do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie decyzji, która została nim zakwestionowana. W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z 5 stycznia 2011 r. M. S. podał, że pismo z 10 lipca 2010 r. stanowi odwołanie od dwóch decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie o numerach [...] i [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z [...] października 2009 r. nr [...] zostało wniesione przez S. S., M. S. oraz K. S. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 10 lipca 2010 r., a kwestionowana decyzja została doręczona odwołującym się S. S. i M. S. w dniu 9 listopada 2009 r., a K. S. w dniu 16 listopada 2009 r. Organ stwierdził więc, że S. S., M. S. oraz K. S. złożyli odwołanie po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że odwołujący się nie wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o pozytywne jej rozpatrzenie, przedstawiając przebieg sprawy zakończonej decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego przy ul. S. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że orzeczenie będące przedmiotem skargi, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Zgodnie z tym przepisem odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Sąd stwierdził, iż w tej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i w konsekwencji zasadnie przyjął, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Bezspornym w sprawie jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z [...] października 2009 r., została skutecznie doręczona S. S. i M. S. w dniu 9 listopada 2009 r., a K. S. w dniu 16 listopada 2009 r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia. Termin do wniesienia odwołania od tego orzeczenia upływał dla S. S. i M. S. z dniem 23 listopada 2009 r., natomiast dla K. S. - z dniem 30 listopada 2009 r. Odwołanie od decyzji przez wymienione osoby zostało zaś złożone wyraźnie po terminie, bo dopiero w dniu 10 lipca 2010 r. (tj. po skierowaniu sprawy przez organ na drogę postępowania egzekucyjnego). Odwołujący się nie wnosili o przywrócenie uchybionego terminu. Sąd I instancji zauważył jednak, iż organ wojewódzki nie ustrzegł się w tej sprawie błędów. Zdaniem Sądu, organ przed przystąpieniem do załatwienia pisma z 10 lipca 2010 r. powinien był dokonać jego oceny w kontekście art. 63 k.p.a. i zawartych w tym przepisie wymogów formalnych podania. Akta sprawy wskazują na to, iż takiej oceny w tym przypadku zabrakło i zabrakło w efekcie zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prowadził postępowanie w związku z pismem z 10 lipca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie", w którego osnowie wskazano, że pochodzi ono od S. S., M. S. i K. S.. Z uwagi na treść omawianego pisma, słusznie organ - przed jego rozpatrzeniem - wezwał wymienione w nim osoby do jego sprecyzowania poprzez wskazanie jaka decyzja jest nim kwestionowana, stosując w tym celu art. 64 § 2 k.p.a. W tym samym trybie organ wojewódzki powinien był wezwać wskazane osoby także o uzupełnienie wniesionego pisma o własnoręczne podpisy, albowiem pod jego treścią żadna z osób, od których pismo to pochodzi podpisu swojego nie umieściła. Zgodnie zaś z art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione pisemnie lub ustanie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Podanie, nie spełniające wymogów formalnych nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego (tj. wszczęcia postępowania, w tym postępowania odwoławczego) i wymaga uzupełnienia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien był więc zwrócić się do S. S. i K. S. o pełnomocnictwo do ich reprezentowania w tej sprawie przez M. S.. Bez stosownego pełnomocnictwa organ nie mógł bowiem przyjąć, iż pismo z 10 lipca 2010 r. (pochodzące od trzech osób), sprecyzowane pismem z 5 stycznia 2011 r. tylko przez M. S., stanowi również odwołanie S. S. i K. S.. W zaistniałej sytuacji, organ mógł odnieść się tylko do odwołania M. S., natomiast pozostałych odwołujących się obowiązany był wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do nadesłania stosownego pełnomocnictwa dla M. S. (wypowiadającego się w piśmie z 5 stycznia 2011 r. w imieniu wszystkich odwołujących się), pod rygorem w tym przepisie przewidzianym. Sąd I instancji przyjął, iż w okolicznościach tej sprawy wskazane uchybienia w działaniu organu odwoławczego nie mają istotnego znaczenia, ponieważ rozpatrywane przez organ odwołanie (zawierające braki formalne) nie spowodowało uruchomienia postępowania odwoławczego. Wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie mogło ono wywołać zamierzonego skutku prawnego. Sąd miał także na uwadze, iż ostateczną decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z [...] października 2010 r., a więc decyzji kwestionowanej przedmiotowym w sprawie odwołaniem. To zaś oznacza, iż decyzja zwalczana odwołaniem 10 lipca 2010 r. nie pozostaje już w obrocie prawnym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienia, jakich dopuścił się organ odwoławczy nie miały wpływu na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia pełnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ani Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani oraz organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w żadnym stopniu nie odniósł się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], a odwołanie strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2010 r. dotyczyło również tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezsporne jest, że odwołanie M. S., S. S. i K. S. z dnia 10 lipca 2010 r. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy, prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i wydał postanowienie z dnia 14 stycznia 2011 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że organ odwoławczy, prowadząc postępowanie w tej sprawie, naruszył art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie wezwał M. S. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania S. S. i K. S. lub poprzez podpisanie odwołania przez strony, lecz to uchybienie formalne organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w tym zakresie przez M. S. zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienia, jakich dopuścił się organ odwoławczy nie miały wpływu na wynik sprawy jest niezasadny. Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarżący M. S. podpisał odwołanie i w związku z tym nie jest osobą uprawnioną do podnoszenia tego rodzaju zarzutów w imieniu S. S. i K. S., którzy skargi do sądu administracyjnego nie wnosili. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie mogło ono wywołać zamierzonego skutku prawnego, a ponadto kwestionowana odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z [...] października 2010 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż ostateczną decyzją z [...] lutego 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska odnośnie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], której również dotyczyło odwołanie strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2010 r. Kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. była przedmiotem postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 947/11. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. S., S. S. i K. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 2008 r. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał, że odnośnie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne, lecz nie miało to żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.