I OSK 1573/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent Anna Dziosa - Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 879/11 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 879/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [..] lipca 2011 r., Nr [..], w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo–kartograficznym. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w latach 2008-2009 Starosta Złotowski przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego L., gmina L., powiat złotowski w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących gruntów oraz założenie ewidencji budynków i lokali. J.B., skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego, pismem z dnia 25 lipca 2009 r. zakwestionował działanie Starosty w zakresie przeprowadzonej modernizacji gruntów dotyczących działki nr [..] obręb L., której jest właścicielem. Zarzucił, że w wyniku modernizacji został pozbawiony ok. 41 m2 gruntu, tymczasem w księdze wieczystej przysługująca mu własność gruntowa wynosi 100 m2. Oczekuje, że przeprowadzona modernizacja nie umniejszy wielkości jego działki. Podniósł, że przy ustalaniu granic należy uwzględniać tytuły własności oraz mapy i dokumenty z ksiąg wieczystych, które posiadają moc dowodową. Tymczasem do modernizacji przyjęto nowe pomiary i wprowadzono zmiany w rejestrach, a o czynnościach przeprowadzonych podczas modernizacji nie powiadomiono zainteresowanych, w tym i jego osoby. Zakwestionował wprowadzenie zmian w rejestrze z pominięciem trybu wydania decyzji administracyjnej i dlatego wniósł o unieważnienie rejestru gruntów [..] dla działki nr [..]. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Wielkopolskiego z dnia [..] października 2009 r. pismo J.B. z dnia 25 lipca 2009 r. zostało przekazane Staroście Złotowskiemu do rozpatrzenia jako zarzuty złożone do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oraz jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących działki nr [..] obręb ewidencyjny L. Decyzją z dnia [..] września 2010 r., Nr [..], Starosta Złotowski odrzucił zarzuty J.B. do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w ramach modernizacji prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego L., gm. L., powiat złotowski, woj. wielkopolskie, w zakresie działki nr [..]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ponieważ stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co naruszyło art. 10, art. 79 i art. 81 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Złotowski decyzją z dnia [..] marca 2011 r., Nr [..], ponownie orzekł o odrzuceniu przedmiotowych zarzutów. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na mocy orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Złotowie z dnia [..] września 1947 r. J.B. otrzymał działkę o pow. ok. 1 ha użytków rolnych, dom mieszkalny 27x27 z cegły, przy czym zaznaczono, że sala jest przeznaczona do ogólnego użytku gromady. W orzeczeniu tym zawarto zastrzeżenie, że ostateczne ustalenie obszaru gospodarstwa, nie wykluczając jego umniejszenia, zostanie dokonane w toku akcji regulacyjnej, na podstawie przepisów instrukcji Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 maja 1948 r. W dniu [..] marca 1948 r. ta sama Komisja nadała J.B. tytuł własności wymienionych nieruchomości, zaznaczając jak poprzednio takie same zastrzeżenia. W latach 1951-1953 przeprowadzono regulację gruntów wsi L., zgodnie ze sporządzonym wykazem rozdysponowania budynków pod poz. [..] J.B. wskazano jako posiadacza sali, gospody, domu mieszkalnego, stodoły i chlewu. J.B. otrzymał gospodarstwo składające się z działek nr [..] - o pow. 5,19 ha, nr [..] - o pow. 0,91 ha i część działki nr [..] - o pow. 0,20 ha, nie zgłaszając zastrzeżeń do ustalonych miar i powierzchni. W dniu [..] maja 1971 r. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Złotowie sporządziło protokół oszacowania gospodarstwa nr [..], w którym wymieniono działki nr [..], [..] i [..] i w opisie podano, że gruntów rolnych jest 5,19 ha, łąk 0,91 ha, teren osiedlowy 0,35 ha. Działka nr [..] powstała w wyniku podziału działki nr [..] i jej powierzchnia została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu związanego z modernizacją gruntów i budynków. Uprzednia powierzchnia działki nr [..] została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli jednego ara, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 obowiązującym w 1971 r. załącznikiem do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). Powierzchnia ta zachowała swoją ważność do wykonania i zakończenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. L., zgodnie z § 83 rozporządzenia. Wprowadzenie do ewidencji gruntów powierzchni tej działki z dokładnością do 1 metra kwadratowego nastąpiło na podstawie dokumentów wykonanych przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (wykazu zmian danych ewidencyjnych) w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L. Działki powstałe z podziału działki nr [..], tj. [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], zostały wydzielone geodezyjnie na podstawie operatów pomiarowych wykonanych przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Złotowie w roku 1971. Podziały w owym czasie nie były zatwierdzane decyzją administracyjną, ponieważ według ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązek wydawania decyzji dotyczył zatwierdzania tylko niektórych podziałów nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty Złotowskiego J.B. zarzucił brak jasnego określenia, w jaki sposób, kiedy, na czyj wniosek oraz na podstawie jakich czynności i dokumentów własnościowych uległa podziałowi działka nr [..] na działkę nr [..] o pow. 200 m2 dla Gminy L. i działki nr [..] o powierzchni 0,35 ha dla J.B. Zdaniem skarżącego, to z nieprawidłowości podziału działki nr [..] bierze początek spór o brak właściwego metrażu działki nr [..] i pozostałych działek. Starosta starając się wybrnąć z nieprawidłowego podziału działki nr [..] w celu utworzenia działki nr [..] dla Gminy L., stara się zaokrąglać grunty w działkach rodziny B., czego przykładem jest obecna modernizacja, w której nikt z właścicieli ww. działek nie brał udziału. Zarzucając organowi naruszenie art. 10 kpa skarżący podniósł, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe ustalenie podstawy prawnej do ustalenia prawa własności działki pierwotnie nadanej J.B. Wskazał, że własność działki została nadana na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ przyjął w tym zakresie inną podstawę prawną. Starosta nie ujawnia jak mogło dojść do wydzielenia i przejęcia zabudowanej działki nr [..] dla Gminy L. w 1971 r. Decyzją z dnia [..] lipca 2011 r., Nr [..], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że Starosta Złotowski przeprowadził postępowanie modernizacyjne dla obrębu ewidencyjnego L. w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) z poszanowaniem wymogów określonych tym przepisem. Postępowanie przeprowadzono w oparciu o projekt modernizacji zatwierdzony [..] czerwca 2008 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, a informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych, mających na celu modernizację, była wywieszona w siedzibie Starostwa Powiatowego w Złotowie w okresie od 24 listopada 2008 r. do 6 marca 2009 r. oraz w siedzibie Urzędu Gminy L. w okresie od 28 listopada 2008 r. do 6 marca 2009 r. W dniach od 6 do 27 kwietnia 2009 r. w siedzibie Starostwa wyłożony został do wglądu zainteresowanych projekt operatu opisowo-kartograficznego. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibach Starostwa oraz Urzędu Gminy L. w terminie od 20 marca do 27 kwietnia 2009 r. oraz poprzez ogłoszenie jej w prasie o zasięgu krajowym. Po upływie terminu określonego w art. 24a ust. 4 i ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja ta została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2009 r., Nr 132 poz. 2196. Pismo J.B. z dnia 25 lipca 2009 r. wniesione zostało w terminie 30 dni od dnia tego ogłoszenia. Do momentu zastąpienia rejestru gruntów prowadzonych na papierze w technice ręcznej obowiązywał natomiast zapis powierzchni działek z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, czyli do 1 ara. Uruchomienie systemu informatycznego umożliwiającego prowadzenie ewidencji obejmującej pełen zakres danych ewidencyjnych wprowadziło zapis powierzchni działek z dokładnością czterech miejsc po przecinku – puste miejsca system informatyczny uzupełnił zerami. Dekretem Rady Państwa z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) wprowadzona została jednolita ewidencja gruntów i budynków na terenie państwa polskiego. Na podstawie przepisów dekretu wydana została instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrys z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. Nr 38, poz. 379). Zgodnie z §10 ust. 2 pkt 1 wskazanej instrukcji, powierzchnie użytków wpisywano do rejestru dla gruntów gromady w hektarach i arach z dokładnością do 1 ara (0,01 ha). Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. została uchylona zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.). Zgodnie z §1 powołanego zarządzenia, zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntowych określały przepisy zawarte w załączniku. W myśl tego załącznika ogólny obszar działki, na terenach gromad, należało podać z dokładnością zapisu do 100 m2 (0,01 ha). Przepis §11 ust. 3 pkt 5 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. dopuszczał możliwość wykazywania dla terenów gromad, w operatach ewidencji gruntów, powierzchni w metrach kwadratowych, jednak tylko w przypadkach, gdy względy natury gospodarczej lub technicznej za tym przemawiały oraz dla działek, będących przedmiotem odrębnego władania, mniejszych od 100 m2 (1 ar). Powyższe przepisy, dotyczące dokładności zapisu powierzchni działek na terenach wiejskich, obowiązywały do wejścia w życie rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813, ze zm.). Zgodnie z §4 ust. 8 powołanego rozporządzenia, pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do 1 m2. W myśl § 62 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Zgodnie z § 83 powołanego rozporządzenia, do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Działka nr [..] o powierzchni 0,01 ha powstała w 1971 r. w wyniku podziału działki [..]. Powierzchnia działki nr [..] została określona z dokładnością do 0,01 ha, czyli do 1 ara (100 m2), zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., które obowiązywało w 1971 r. Taki zapis powierzchni dla przedmiotowej działki był ujawniony w rejestrze gruntów do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji. W myśl wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1997 r., jeżeli niezgodność powierzchni nieruchomości podanej w księdze wieczystej z danymi z ewidencji gruntów wynika nie ze zmiany granic nieruchomości, lecz z nowych, dokładniejszych jej pomiarów, wystarczającą podstawą sprostowania oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów. Oddalając skargę J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [..] lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził m.in., że J.B. wniósł zarzuty w terminie określonym w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszczęte więc zostało postępowanie w kwestii zarzutów co do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w zakresie wykazanej powierzchni działki nr [..]. Oznacza to, że wszczęto postępowanie w zakresie danych zawartych w modernizowanym operacie ewidencji i gruntów, a nie odnośnie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, będącą efektem działań modernizacyjnych. Zaskarżone decyzje zostały wydane po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów do operatu oraz wynikających z jego modernizacji zmian w ewidencji gruntów. W uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji organy obu instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśniły, co stanowiło istotę zmian przyjętych w stosunku do działki skarżącego, i jednocześnie wyjaśniły, w oparciu o jakie dokumenty dokonywano kolejnych wpisów w ewidencji oraz jaki stan prawny obowiązywał na przestrzeni od dnia przejęcia na własność gospodarstwa przez J.B. - ojca skarżącego. Starosta Złotowski przeprowadzał kompleksową modernizację ewidencji gruntów L. obręb L., w sprawie miały więc zastosowanie przepisy rozdziału 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków: "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków". Analiza przepisów § 35 i § 36 powołanego rozporządzenia wskazuje, iż w odniesieniu do działki skarżącego dla przebiegu jej granic oraz ustalenia jej powierzchni znaczenie miało zarówno postępowanie uwłaszczeniowe, jak i dokumentacja geodezyjna sporządzona na potrzeby późniejszej regulacji gruntów wsi L. To wówczas dokonano pomiarów fotometrycznych, ustalono również przebieg granic oraz oznaczono znaki graniczne. Wyniki tych prac składają się na dokumentację zgromadzoną w ewidencji gruntów dla działki nr [..]. W wyniku prac modernizacyjnych uprawniony geodeta, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w ewidencji, w związku z odnotowaną powierzchnią działki nr [..] z dokładnością zapisu do 100 m2, czyli 1 ara (0,01 ha), określił jej pole powierzchni w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że zgodnie z § 83 powołanego rozporządzenia, do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowywały swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Takie właśnie zapisy powierzchni pola działki nr [..] począwszy od jej wydzielenia odnotowane były w ewidencji, a przeprowadzona modernizacja pozwoliła określić pole powierzchni działki, w oparciu o przepis § 62 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Z akt sprawy wynika, że przed modernizacją powierzchnia działki nr [..] została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli do 1 ara (100 m2), zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., które obowiązywało w 1971 r. Taki zapis powierzchni dla przedmiotowej działki był ujawniony w rejestrze gruntów do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Wprowadzenie do ewidencji gruntów powierzchni działek z dokładnością do 1 m2 nastąpiło na podstawie dokumentów wykonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L. przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego - wykazu zmian danych ewidencyjnych. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [..], sporządzonym przez uprawnionego geodetę (A.R.), pod pozycją pole powierzchni w ha odnotowano: stan dotychczasowy - 0,01 ha, stan nowy – 0,0059 ha. W wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [..]: stan dotychczasowy - 0,02 ha, stan nowy – 0,0160 ha. W wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [..]: stan dotychczasowy - 0,16 ha, stan nowy – 0,1583 ha. Ponieważ ewidencja gruntów i budynków ma odzwierciedlać stan prawny, a w zakresie wynikającym z przepisów także stan faktyczny, Starosta Złotowski zobligowany był przeprowadzić modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego L.. W tych okolicznościach uznać należało, że zakwestionowane rozstrzygnięcia organów administracji zostały wydane na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem towarzyszących im okoliczności faktycznych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie obejmuje natomiast prowadzenia przez organ ewidencyjny postępowania a meritii, w tym przeprowadzenia w sprawie żądanych przez stronę ustaleń, które wiązałyby się z przeprowadzaniem czynności ustalenia przebiegu granic działek. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 879/11, J.B zarzucił naruszenie prawa procesowego: - art. 8, art. 9 i art. 10 kpa, poprzez działania rażąco odbiegające od kształtowania zaufania do organów państwa oraz zaniechanie poinformowania strony skarżącej w sposób należyty o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim przeprowadzenia prac modernizacyjnych na nieruchomości skarżącego przez uprawnionego geodetę, czym organ administracji publicznej naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego polegające na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, - art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, - art. 79 § 1 i 2 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu - w tym przede wszystkim w czynnościach uprawnionego geodety - dokonywanych w wyniku prac modernizacyjnych na nieruchomości należącej do skarżącego, - art. 81 kpa, przez zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie możności wypowiedzenia się, co do zebranego w prawie materiału dowodowego, a naruszenie wynikające z powołanego przepisu skutkowało naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, - § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w rzeczonej sprawie aktualizacja operatu ewidencyjnego wymagała wyjaśnień skarżącego oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w tym między innymi z akt księgi wieczystej nieruchomości będącej własnością skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w okolicznościach sprawy Sąd nie wziął pod uwagę, iż organ - znając skomplikowaną historię i sytuację faktyczną oraz prawną nieruchomości rodziny B. - powinien przede wszystkim wysłuchać wyjaśnień i dać możliwość wypowiedzenia się zainteresowanym w przedmiocie ich nieruchomości. Jednocześnie - co zostało podniesione przez skarżącego - a do czego nie odniósł się Sąd - organ powinien przy dokonywaniu modernizacji operatu ewidencji gruntów zapoznać się przynajmniej z aktami księgi wieczystej modernizowanej nieruchomości skarżącego. Sąd nie wziął pod rozwagę tego, iż organ administracji publicznej naruszył podstawowe zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta orzeka w drodze decyzji. Skoro rozstrzygnięcie wydawane jest w postaci decyzji - całe postępowanie winno opierać się na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i zawartych w nim reguł, w szczególności skarżący powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, zostać wysłuchany oraz powinien mieć możliwość udzielenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy zupełnie pominięto osobę skarżącego, a także jego uzasadnione interesy przy modernizacji i aktualizacji danych w ewidencji dotyczących nieruchomości będącej jego własnością. Skarżący wskazywał i powoływał się na okoliczności innego wymiaru powierzchni nieruchomości, na dokumenty księgi wieczystej, wykazując przy tym oczywistą i rażącą sprzeczność pomiędzy nimi, a zapisami w ewidencji gruntów. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania, skutkującym wadliwością decyzji. Moc dowodowa dokumentów urzędowych, w tym również dokumentów zawartych w ewidencji gruntów nie może być absolutna. Bezkrytyczne przyjmowanie za odpowiednie dokumentów znajdujących się w ewidencji gruntów, bez ich zbadania oraz bez dokładnej analizy dokumentów wskazywanych przez skarżącego, przy rażącej różnicy pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi, jakie znajdują się w dokumentach księgi wieczystej, świadczy o ewidentnym naruszeniu zasady prawdy materialnej. Organ zaniechał dokonania ustaleń o jakie wnosił skarżący - między innymi zapoznania się z aktami księgi wieczystej modernizowanej nieruchomości, których zapisy dotyczące powierzchni przedmiotowej nieruchomości pozostają w sprzeczności z zapisami umieszczonymi w ewidencji gruntów. Sąd nie rozważył także, iż organ administracyjny -działając zgodnie z obowiązującymi przepisami - winien dopuścić jako dowód wszystko, to co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie organ winien uwzględnić wszystko to, na co powoływał się skarżący, ponieważ przedmiotem dowodów miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, iż skarżący został powiadomiony o przeprowadzonych pomiarach, w wyniku zaniechania organu skarżący pozbawiony został możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu. Decyzja Starosty Złotowskiego wydana zatem została z naruszeniem wymogów, jakie do jej prawidłowości przewidują przepisy postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – wyliczonych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – jako przepisów prawa procesowego, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ sposób i zakres postępowania sądowoadministracyjnego określają przepisy ppsa. Natomiast przepisy procedury administracyjnej normują postępowanie organów administracji. Do sądu administracyjnego należy zaś ocena przestrzegania przez organy administracji m.in. norm prawa procesowego. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie mógł w niniejszej sprawie naruszyć przepisów kpa w ujęciu procesowym, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy [Prawo geodezyjne i kartograficzne]. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, skoro przedmiotem postępowania Sądu pierwszej instancji nie były decyzje wydane w procedurze aktualizacyjnej ewidencji gruntów i budynków, lecz decyzje wydane na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w procedurze modernizacyjnej tej ewidencji. Ponadto, z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Również z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707, ze zm.) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, dlatego w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości; sprostowanie to może być dokonane także z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych w bazie danych katastru nieruchomości lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster nieruchomości. Z powyższego wynika, że w zakresie oznaczenia nieruchomości, obejmującego jej powierzchnię, podstawą są dane w ewidencji gruntów i budynków, a nie dane w księdze wieczystej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.