V SA/Wa 1313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2011r. nr [...]. 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2011 r. o ustaleniu A. K. (skarżącej) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW). Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek J. K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności ONW. Wniosek został podpisany przez żonę wnioskodawcy – A. K. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. o numerze [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik Biura) przyznał J. K. płatność ONW na 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja została przesłana na adres wnioskodawcy oraz na adres A. K. – jako pełnomocnika wnioskodawcy. W dniu [...] września 2009 r. skarżąca potwierdziła odbiór decyzji, zaś egzemplarz przesłany do wnioskodawcy został odebrany w dniu [...] września przez M. K. W dniu [...] lutego 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo skarżącej z [...] lutego 2010 r., w którym wyjaśniła, że wniosek o płatności ONW na 2009 r. wypełniła i złożyła sama, gdyż jej mąż zmarł w dniu [...] marca 2009 r. Wskazała jednocześnie, iż nabyła spadek po mężu, zaś gospodarstwo przekazała synowi w dniu [...] stycznia 2010 r. do pisma załączyła m. in. kopię pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2000 r. do reprezentowania jej męża J. K., kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku w całości po J. K. oraz kopię odpisu skróconego aktu zgonu męża. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 chciała złożyć we własnym imieniu, ponieważ uważała, że numer nadany gospodarstwu przysługuje zarówno mężowi jak i jej. Wskazała jednocześnie, iż wszystkie grunty były przez nią użytkowe. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 dla J. K. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu [...] maja 2009 r. J. K. złożył wniosek o płatności ONW, zaś w dniu [...] stycznia 2010 r. Biuro Powiatowe ARiMR w [...] powzięło informacje o śmierci producenta rolnego. decyzję przesłano A. K. jako pełnomocnikowi wnioskodawcy. Zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prezes ARiMR poinformował skarżącą, iż wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych J. K. na mocy decyzji z [...] września 2009 r. Decyzją z [...] lutego 2011 r. o numerze [...] Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż mąż A. K. zmarł w dniu [...] marca 2009 r., a zatem przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności na 2009 rok. Wniosek o przyznanie płatności na 2009 rok dotyczący J. K. nie mógł zostać podpisany przez jego małżonkę, gdyż wraz z jego śmiercią, pełnomocnictwo wygasło. Przedmiotowy wniosek nie wszczął zatem postępowania ze względu na brak strony postępowania, a co za tym idzie wydana w oparciu o niego decyzja w sprawie przyznania płatności ONW nie wywołała skutków prawnych i należało uznać ją za nieistniejącą. W konsekwencji Prezes ARiMR uznał, iż wypłacone środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie takiej decyzji, stanowią płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), dalej: ustawa o ARiMR, jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przypisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce – zdaniem Prezesa ARiMR – niewątpliwie wówczas, gdy środki finansowe zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zaznaczył przy tym, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Zdaniem organu, rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie opiera się na rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW, tj. decyzji Kierownika Biura o umorzeniu postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Prezes ARiMR podkreślił przy tym, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została uznana za nie istniejąca, gdyż nie wywołuje skutków prawnych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Prezes ARiMR rozważył ponadto, czy w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W tym zakresie organ podniósł, iż przekazanie płatności po śmierci producenta nie można uznać za pomyłkę "właściwej władzy", ponieważ Kierownik Biura w dniu wydania decyzji nie miał informacji o śmierci producenta J. K. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzje własną o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. W uzasadnieniu organ zaprezentował stan fatyczny sprawy oraz stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł, iż płatność przyznana J. K. została przekazana bez podstawy prawnej. Jednocześnie wskazał, iż osobą uprawnioną do pobrania z rachunku zmarłego producenta nienależnie pobranych środków jest A. K., która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2009 r. nabyła w całości spadek po J. K. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja wydana na podstawie przedmiotowego wniosku o płatności ONW, w którym jako wnioskodawcę wskazano zmarłego J. K., z uwagi na brak strony postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypłacone na jej podstawie środki uznać zatem należało za przekazane nienależnie. Organ stwierdził nadto, że stanowi to naruszenie zasad i warunków przyznawania płatności, w związku z czym wypłacona kwota płatności powinna zostać zwrócona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2011 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy na jej korzyść. Skarżąca opisała swoją sytuację osobistą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz śmiercią męża. Wyjaśniła, iż była przekonana, że skoro użytkuje grunty rolne, to mimo śmierci męża może wnioskować o przyznanie płatności. Wskazała, iż dokumenty związane z płatnościami zawsze "przychodziły wypełnione danymi i numerem", zaś ona je tylko uzupełniała, podpisywała i odnosiła do Agencji. Skarżąca podniosła także, iż w jej ocenie została wprowadzona w błąd, bowiem pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w [...] informowali ją, że dopłaty jej się należą i zostaną "jakoś przeksięgowane ale to tylko formalność". W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podnosząc jednocześnie, iż argumenty zawarte w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. pełnomocnik organu oświadczył do protokołu, iż droga postępowania administracyjnego przyjęta przez organ wynika z treści art. 30 ustawy o ARiMR, bowiem w trybie postępowania cywilnego organ może wystąpić o zwrot nienależnie pobranych płatności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Zaznaczyć należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego, następuje w stosunku do tych płatności, które zostały uprzednio przyznane na podstawie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy również i to, że decyzja ta winna być decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w indywidualnej sprawie zainicjowanej stosownym wnioskiem. Oznacza to, że postępowanie w sprawie o ustalenie może się toczyć w stosunku do adresata decyzji o przyznaniu płatności. Skoro bowiem określonej osobie (wnioskodawcy) zostały udzielone środki finansowe (płatności), to w razie stwierdzenia, że środki te są nienależne, Prezes ARiMR uzyskuje kompetencję do ustalenia ich kwoty, a w konsekwencji do żądania ich zwrotu. Decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zatem ustalenie, czy skarżąca – A. K. – była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty. Przystępując do rozważenia powyższej kwestii, wskazać należy, iż płatności ONW przyznawane są na wniosek rolnika. Formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera w części III (podmiot) rubryki, w których należy wpisać imię i nazwisko wnioskodawcy, jego PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. W niniejszej sprawie w omawianych rubrykach wpisano: K. J. S. Oznacza to, że osoba ta jest wnioskodawcą, a jednocześnie jest ona stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. W rubryce numer 22 wniosku swój podpis złożyła A. K. ze wskazaniem daty [...] maja 2009 r. W aktach sprawy, poddanych kontroli Sądu, znajduje się także "Karta weryfikacji wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2009" – na karcie 18 akt administracyjnych, z której wynika, że w dniu [...] września 2009 r. zarówno sporządzająca ją osoba, jak również osoba sprawdzająca (pracownicy Agencji) zatwierdzili wydanie decyzji o przyznaniu płatności. W dniu [...] września 2009 r. Kierownik Biura wydał zatem decyzję przyznającą płatności ONW, w której jako stronę postępowania (adresata) wskazał J. K., reprezentowanego przez A. K. Decyzja została przesłana zarówno do strony, jak również do A. K. jako reprezentującej (pełnomocnika). Bezspornym jest w sprawie, iż w dniu [...] marca 2009 r. J. S. K. zmarł. Zatem decyzja Kierownika Biura z dnia [...] września 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.). Dodać również należy, iż nie można uznać aby doręczenie decyzji dla pełnomocnika (w oparciu o przedłożony dokument pełnomocnictwa z [...] listopada 2000 r.) było skuteczne, skoro zgodnie z art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego, pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci. W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku J. K., złożonego w dniu [...] maja 2009 r., zostało umorzone jako bezprzedmiotowe mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., która jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie o płatności ONW. Zatem podnieść należy, iż A. K. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2009, złożonego w dniu [...] maja 2009 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż środki finansowe nie zostały przyznane stronie skarżącej (A. K.). Środki te zostały przyznane wnioskodawcy (J. K.) i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. W sprawie z wniosku o płatności ONW A. K. była bowiem – w znaczeniu formalno-prawnym – pełnomocnikiem wnioskodawcy, co w żaden sposób nie dawało jej przymiotu strony tego postępowania. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie z wniosku zostało umorzone, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie (o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności) czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby. Mając na uwadze wyłożone wyżej względy stwierdzić należało, iż sprawa zwrotu pobranych przez A. K. środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę, jeżeli uzna, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, decyzje Prezesa ARiMR z dnia 25 lutego 2011 r. i z dnia 13 kwietnia 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na koniec wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, zgodnie z którym organ może dochodzić przed sądem powszechnym zwrotu tylko płatności udzielonych na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro pobranie środków pieniężnych nastąpiło przez osobę, która nie była do tego uprawniona (nie była ani wnioskodawcą ani stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności ONW), to środki te są bezpodstawnie wypłacone, co uprawnia do wystąpienia ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.