II OSK 1401/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2182/09 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D.-K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania, prowadzonego w oparciu o przepis art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), w sprawie legalizacji obiektu budowlanego – hydroforni wybudowanego na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. S., z uwagi na brak możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku - niemożność wydania przez gminę odpowiedniego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku gospodarczego – hydroforni, wskazując, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 97 K.p.a. Postępowanie toczy się z urzędu, a więc nie jest możliwe zawieszenie postępowania na wniosek skarżącej na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Organ stwierdził, że nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy wskazywaną we wniosku skarżącej okolicznością, a prowadzonym postępowaniem w przedmiocie legalizacji budowy budynku gospodarczego, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł bezpośredniego związku pomiędzy wskazaną we wniosku okolicznością, "niemożność wydania przez Gminę odpowiedniego zaświadczenia", a prowadzonym postępowaniem w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, wskazując, że warunkiem zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest wystąpienie zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W tej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, które uniemożliwiałoby skarżącej przedłożenie wymaganej przez organ I instancji dokumentacji. Skarżąca nie zwróciła się do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego bez zgłoszenia budynku gospodarczego - hydroforni z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiego zaświadczenia lub uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zależne od faktu, czy dany obiekt znajduje się na mapach gminnych czy też nie. Zaświadczenie stwierdza jedynie, że na określonym terenie zgodnie z planem miejscowym można lub nie można sytuować obiekty budowlane o danym przeznaczeniu. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego, podnosząc, że organy obu instancji prowadzące postępowanie legalizacyjne powinny jej zawiesić do czasu otrzymania przez skarżącą zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, iż nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ powinien zawiesić postępowanie do czasu uzyskania przez nią zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego organy nadzoru budowlanego dokonują oceny, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Dokonanie takiej oceny jest możliwe tylko, jeżeli inwestor przedstawi zaświadczenie odpowiedniego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni jednego z powyższych aktów administracyjnych nakłada na inwestora postanowieniem organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akta sprawy wynika, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w związku z wybudowanie przez skarżącą bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego - hydroforni. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni nałożył na skarżącą, na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania, wskazując, że nie jest w stanie wykonać nałożonego na nią obowiązku, z uwagi na niemożność wydania przez gminę odpowiedniego zaświadczenia. Organy obu instancji odmówiły zawieszenia postępowania, z uwagi na to, że nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy wskazywaną we wniosku skarżącej okolicznością, a prowadzonym postępowaniem w przedmiocie legalizacji budowy budynku gospodarczego – hydroforni. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy prawidłowo uznały, iż w postępowaniu w sprawie legalizacji budynku gospodarczego-hydroforni nie wystąpiło zagadnienie wstępny, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uniemożliwiające skarżącej spełnienie nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. obowiązku. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za taki wniosek o wydanie zaświadczenia nie może być uznane pismo skarżącej z dnia 20 kwietnia 2009 r., w którym wnosi o wyjaśnienie przez Gminę uchybień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w przypadku braku ich usunięcia skarżąca nie może zwracać się o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał, że zostanie ono "przekazane projektantowi planu, aby w ramach inwentaryzacji urbanistycznej w miarę swoich możliwości uwzględnił w projekcie planu sygnalizowane istniejące budynki", natomiast zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydawane są na wniosek strony na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo pouczenia jej o trybie składania takiego wniosku, to nie może być mowy, o konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Samowolne uznanie przez stronę, że do czasu zmiany zapisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może ubiegać się o zaświadczenie, a w konsekwencji zwlekanie przez skarżącą ze złożeniem wniosku o wydanie takiego zaświadczenia nie może stać na przeszkodzie do końcowego załatwienia sprawy dotyczącej wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego - hydroforni. Wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego prezentowana przez skarżącą, która w istocie uzależnia możliwość kontynuowania postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nie do przyjęcia. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a stanowisko Sądu pierwszej instancji, ze zaskarżone postanowienie jest zgodna z prawem, jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.