VII SA/Wa 1125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W.M. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., znak [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji uznając, iż nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego wbrew stanowisku Wojewody [...] spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenia nieważności badanej decyzji dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...]. Dokonując analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotowa inwestycja p.n. “ rozbudowa budynku mieszkalnego" dotyczy w istocie rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy w jego miejsce zupełnie nowego budynku, a nie jak wskazano w projekcie rozbudowy budynku mieszkalnego. Tym samym brak jest spójności pomiędzy treścią decyzji Starosty [...] a zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, stanowi zaś o naruszeniu art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika ponadto, że inwestor do wniosku o pozwolenie na rozbudowę załączył projekt budowlany przewidujący dokonanie całkowitej rozbiórki istniejącego budynku i realizację w jego miejsce nowego budynku mieszkalnego. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków występujących w projekcie rozbudowy budynku poprzez wyjaśnienie kwestii rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem na “ rozbudowę", a załączonym projektem przewidującym rozbiórkę budynku, załączenie projektu rozbiórki budynku lub wystąpienie z osobnym wnioskiem o rozbiórkę budynku, a także usytuowanie budynku w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 2009r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w [...], wynika, że inwestor zrezygnował z całkowitej rozbiórki budynku, przedkładając jednocześnie poprawiony projekt budowlany. Poprawiony projekt przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia". Powyższe "poprawki" naniesione przez projektanta zostały uznane przez Starostę [...], jako wypełniające obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego przedłożony po poprawkach projekt budowlany nie spełniał obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Tym samym Starosta [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając R.M. pozwolenia na "rozbudowę" budynku mieszkalnego, rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie jest rozbudową istniejącego budynku lecz budową zupełnie nowego obiektu budowlanego co w sposób jednoznaczny ukazują poszczególne rysunki projektu, a w szczególności rysunki elewacji nr [...],[...],[...] i [...] wskazujące “ obrys istniejacego budynku" , jak również rysunek nr [...] “ rzut fundamentów". Zatem budowa takiego budynku niewątpliwie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporny budynek został usytuowany, w taki sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek został zatem zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...]. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie projektowanego budynku jest rażąco niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Bez znaczenia natomiast, w kontekście zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, pozostaje fakt "nie wyburzania" północnej i wschodniej ściany istniejącego dotychczas budynku. Przewidziane w projekcie budowlanym pozostawienie powyższych ścian zewnętrznych nie może bowiem w żaden sposób sanować niezgodnego z przepisami prawa usytuowania budynku względem sąsiedniej działki nr ew. [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza art 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno- budowlanymi. Organ wskazał, że działka nr [...], na której zaprojektowana została inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007r., Nr [...]; symbolem "[...] " o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową. Zgodnie z postanowieniami § 10 ust 1 ww. miejscowego planu, dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek. Usytuowanie spornego budynku nie spełnia zatem wymogów miejscowego planu, jak również dyspozycji § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uzasadniając charakter naruszenia § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jako rażący, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stosowanie wskazanych przepisów nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Stosownie zaś do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowo-administracyjne naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. W ocenie organu odwoławczego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto Starosta [...] wydając przedmiotową decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, "zatwierdził projekt budowlany przewidujący przeprowadzenie robót budowlanych" sprowadzających się m.in. do rozbiórki budynku mieszkalnego. Rozbiórka budynku może zostać przeprowadzona po dokonaniu zgłoszenia zamierzenia przeprowadzenia rozbiórki bądź uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę. Potraktowanie prac rozbiórkowych w kategorii rozbudowy sprawia, że zamierzona rozbiórka pozostaje w istocie poza jakąkolwiek kontrolą ze strony uprawnionych organów architektoniczno-budowlanych. Tak więc na gruncie analizowanego przypadku błędna kwalifikacja robót budowlanych nie sprowadza się tylko do kwestii nazewnictwa, gdyż jej skutki wiążą się z niekontrolowanym przebiegiem procesu realizacji inwestycji, co z kolei pociąga za sobą potencjalnie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skargę na powyższą decyzję złożył R.M. wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia stwierdzającego, że usytuowanie postawionego budynku jest zgodne z przepisami prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ niższej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, gdyż w istocie nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie; naruszenie rażące przepisów prawa miejscowego polegające na ich wadliwej interpretacji; naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącego; naruszenie art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie oględzin; rażąco wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, iż sporny budynek nie spełnia wymogów planu miejscowego, tymczasem budynek posadowiono dokładnie w tych samych granicach i stanowi kontynuację domu, który powstał w 1906 roku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), w pozostałych przypadkach Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych, jak i nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy nadzorcze koncentrują się w tym postępowaniu wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Nadzoru prawidłowo uznał, iż jest ona obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa". Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nador Budowlanego prawidłowo uznał, iż kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika bezsprzecznie, iż przedmiotowa inwestycja określona jako rozbudowa budynku mieszkalnego w rzeczywistości dotyczyła budowy nowego budynku w miejsce dotychczas istniejącego. Poszczególne rysunki projektu budowlanego ( rysunki elewacji nr 11, 12, 13 i 14 wskazujące obrys istniejącego budynku oraz rysunek nr 2 przedstawiający rzut fundamentów ) w sposób jednoznaczny wskazują na budowę nowego obiektu. Główny Inspektor Nador Budowlanego na podstawie analizy dokumentacji projektowej trafnie ocenił, iż przedmiotowa inwestycja p.n. “rozbudowa budynku mieszkalnego" dotyczy w istocie rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy w jego miejsce zupełnie nowego budynku, a nie jak wskazano w projekcie rozbudowy budynku mieszkalnego". Nie mogą zatem mieć zastosowania dla przedmiotowej inwestycji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące rozbudowy budynków lecz wymogi dotyczące lokalizacji nowych obiektów. Sporna inwestycja powinna też spełniać wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowy budynek został usytuowany, w ten sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek został zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...]. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż usytuowanie przedmiotowego budynku w sposób rażący narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka nr [...], na której zaprojektowana została inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] symbolem "[...] " o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową i zgodnie z postanowieniami § 10 ust 1 dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek. Z regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza m.in. zgodność projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w razie zaś stwierdzenia niezgodności organ nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a po upływie terminu do ich usunięcia, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy te nie wymagają wykładni, są jasne, zrozumiałe i przejrzyste. Wskazane przepisy pozostają w oczywistej sprzeczności z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projektem "rozbudowy" dotyczącym w istocie, jak trafnie wskazał organ nadzorczy, rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego w miejsce rozebranego. Poprawiony projekt budowlany przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia", czyli w istocie przewidywał rozbiórkę budynku z wyjątkiem dwóch pozostawionych ścian i wybudowanie nowego budynku mieszkalnego. Natomiast kontrolowana decyzja zatwierdziła projekt “rozbudowy" budynku co powoduje oczywisty brak takżepodarowania przestrzennego.cy pozostaje w sprzeczności z prfzepisami nadzoru do stwierdzenia jej nieważności takiej decyz spójności pomiędzy treścią decyzji Starosty [...], a zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż przedłożony po poprawkach projekt budowlany nie spełniał wymogów nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym Starosta [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając R.M. pozwolenia na "rozbudowę" budynku mieszkalnego, rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Starosta [...] wydając przedmiotową decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, zatwierdził projekt budowlany przewidujący przeprowadzenie robót budowlanych sprowadzających się m.in. do rozbiórki budynku mieszkalnego. Rozbiórka zaś budynku może zostać przeprowadzona po dokonaniu zgłoszenia zamierzenia przeprowadzenia rozbiórki bądź uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę, bowiem traktowanie prac rozbiórkowych w kategorii rozbudowy sprawia, że zamierzona rozbiórka pozostaje w istocie poza jakąkolwiek kontrolą ze strony uprawnionych organów architektoniczno-budowlanych, a jej skutki wiążą się z niekontrolowanym przebiegiem procesu realizacji inwestycji, co z kolei pociąga za sobą potencjalnie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nietrafny jest zarzut błędnego zastosowania art 35 ust 1 Prawa budowlanego gdyż organ nadzoru prawidłowo ocenił przedmiotową inwestycję jako budowę nowego obiektu, która powinna być zgodna z wymogami planu dotyczącymi lokalizacji nowych obiektów i z warunkami technicznymi. Zarzut skarżącego, iż całkowita rozbiórka budynku była dopuszczalna ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku, co wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, iż skarżący nie złożył wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i nie załączył dokumentów, o których mowa w art 33 ust 4 Prawa budowlanego. Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają również działania organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego mające doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] bowiem organ stopnia podstawowego przy wydawaniu kontrolowanej decyzji naruszył sposób rażący wskazane przepisy prawa budowlanego i techniczno-budowlane, obligujące organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.