II GSK 707/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 316/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 25 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 316/11 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie gier losowych: uchylił zaskarżoną czynność wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych oraz stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, ponadto zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z 19 listopada 2010 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w B.-B. (dalej: Organ) poinformował E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka) o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych HOT SPOT, nr fabryczny [...], nr rej. [...] w związku z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane, a także powiadomił o wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych. W następstwie udzielonej informacji Spółka skierowała do Organu 6 grudnia 2010 r. dwa pisma, jedno określone jako odwołanie, a drugie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 23 grudnia 2010 r. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa, a zatem niniejsze wezwanie było bezpodstawne. Organ wskazał, że przedmiotowy automat otrzymał numer rejestracyjny 1 czerwca 2006 r., a poświadczenie rejestracji zostało wydane na podstawie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] stycznia 2006 r., nr [...], która była decyzją zmieniającą decyzję pierwotną nr [...] ważną do 4 maja 2010 r. Wobec powyższego Organ stwierdził, że z dniem 4 maja 2010 r. decyzje te wygasły i tym samym poświadczenie rejestracji automatu o niskich wygranych straciło ważność. Ponadto Organ wskazał, iż pismo z 19 listopada 2010 r. przesłane do Spółki miało na celu jedynie poinformowanie, że decyzja będąca podstawą rejestracji automatu wygasła z mocy prawa na podstawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. o warunkach urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie). W dniu 31 stycznia 2011 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na "czynność wyrejestrowania automatu" i wniosła o jej uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności, a także zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27, z późn. zm.; dalej: u.g.z.w.) poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, pomimo, iż zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego; 2. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatu, mimo iż nie wygasło zezwolenie, w oparciu o które jest on użytkowany, 3. art. 128 i art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.; dalej: O.p.) poprzez orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ponadto wyjaśnił, że informacja wysłana do Spółki z 19 listopada 2010 r. miała na celu jedynie poinformowanie podmiotu, iż decyzja będąca podstawą rejestracji automatu o niskich wygranych wygasła z mocy obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 7 rozporządzenia warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia. Jak stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia: po wydaniu przez jednostkę badającą opinii technicznej zawierającej pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację, na wniosek podmiotu urządzającego gry lub zakłady wzajemne, wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Rejestracja następuje w Krajowym Rejestrze Automatów do Gier (KRAG). Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wykonawczych wynika, że warunkiem dopuszczenia automatu do eksploatacji i użytkowania jest czynność rejestracji danego automatu dokonana przez właściwego naczelnika urzędu celnego. Jest to czynność materialno-techniczna, ponieważ stanowi warunek skorzystania z tych praw. Natomiast potwierdzenie rejestracji umieszczone przez organ na złożonym wniosku określa moment dokonania tej czynności, a w następstwie tego jedynie stwierdza, a nie kreuje uprawnienie danego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu (§ 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Gdy wygasa dane zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa, czyli bez działania określonego organu (§ 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). W związku z tym w przypadku utraty ważności poświadczenia rejestracji organ, stosując § 7 rozporządzenia na zasadzie wnioskowania a contrario, winien dokonać czynności materialno-technicznej przeciwnej do rejestracji, czyli wyrejestrować automat. Tym samym należy uznać, że czynność wyrejestrowania automatu spełnia cechy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), gdyż jest podjęta w indywidualnej sprawie, skierowana jest do oznaczonego podmiotu tam wymienionego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Naczelnik Urzędu Celnego w B.-B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że informacja Naczelnika Urzędu Celnego w B. – B. z dnia 19 listopada 2010 r. jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a i tym samym przyjęcie, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, z późn. zm.), w związku z art. 24 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 24 u.g.z.w. należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia, na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność obejmująca eksploatację automatu, a nie zezwolenia "pierwotnego". Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 P.p.s.a. nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod rozwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zd. 1 in fine P.p.s.a. Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach. Przedmiotem wywołanej skargą kasacyjną kontroli instancyjnej, jest wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę spółki i stwierdzający bezskuteczność "czynności" Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z 19 listopada 2010 r. Pismo informujące o wspomnianej "czynności" dotyczyło utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier. Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (vide postanowienia NSA: z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1677/11; z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 2112/11, z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 i inne; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnień powołanych postanowień NSA wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1 - 3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające NSA w powołanych powyżej rozstrzygnięciach wywodziły, że z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, iż eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, co zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie NSA, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia, jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji", poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3 omawianego rozporządzenia). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, aby uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia, w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak to już wyjaśniono, stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi postanowieniem na podstawie art. 189 P.p.s.a.