I SA/Wa 562/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wyjaśnień organowi egzekucyjnemu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po zapoznaniu się z zażaleniem Prezydenta Miasta G., umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia organowi egzekucyjnemu wyjaśnień co do treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. przekazującego zgodnie z właściwością wniosek o dokonanie zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym w sprawie dotyczącej zwrotu wierzycielom wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] lipca 2010 r. orzekł o odmowie udzielenia organowi egzekucyjnemu wyjaśnień co do treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. przekazującego zgodnie z właściwością wniosek o dokonanie zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. wierzycielom: J. K., B. J., J. L., M. P., E. P., T. S., A. S. oraz S. S. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta G. złożył zażalenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując zażalenie w postępowaniu wstępnym stwierdził, że konieczne było ustalenie, czy zażalenie to jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Dlatego badając dopuszczalność zażalenia organ stwierdził, że nie zostało złożone przez stronę postępowania, bowiem Prezydent Miasta G. jako organ, do którego przekazano wniosek o dokonanie zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest stroną postępowania w sprawie przekazania podania w oparciu o art. 65 kpa. Prezydent Miasta G. nie był więc uprawniony do występowania do Wojewody o wyjaśnienie treści postanowienia, gdyż uprawnienia określone w art. 113 § 2 kpa dotyczą jedynie decyzji, dla których jest on organem egzekucyjnym. Nie dotyczą one natomiast postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości, ponieważ Prezydent Miasta G. nie jest stroną tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec czego zażalenie na postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości wnieść może jedynie podmiot, który był nadawcą pisma. W omawianej sprawie stronami są J. K., B. J., J. L., M. P., E. P., T. S., A. S. oraz S. S. Tylko te osoby byłyby uprawnione do złożenia ewentualnego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] czy też wystąpienia o wyjaśnienie treści tego postanowienia. Jednocześnie Minister zauważył, że w związku z tym, że Prezydent Miasta G. podniósł w zażaleniu wątpliwości co do prawidłowości wskazania go w postanowieniu jako organu egzekucyjnego mógł on wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Reasumując Minister wskazał na niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia z przyczyn podmiotowych, ponieważ Prezydent Miasta G. nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przy czym stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie natomiast z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń stosuje się przepisy dotyczące odwołań. Zatem w konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku zażalenia Prezydenta Miasta G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 28 kpa w związku z art. 113 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta G. nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, a więc nie był uprawniony do wystąpienia do Wojewody [...] o wykładnię treści rozstrzygnięcia, tj. o wskazanie jak Wojewoda [...] rozumiał własne rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez podjęcie zaskarżonego postanowienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Strona skarżąca wyjaśniła, że celem wniesionego przez Prezydenta Miasta G. zażalenia nie było zakwestionowanie jego właściwości jako organu egzekucyjnego do rozpatrzenia wniosku o zabezpieczenie obowiązku o charakterze niepieniężnym w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości wskazania w postanowieniu o przekazaniu według właściwości Prezydenta Miasta G. jako organu egzekucyjnego, w celu ustalenia sensu rozstrzygnięcia, tj. o wskazanie jak Wojewoda [...] rozumiał własne rozstrzygnięcie w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej niejednoznaczność zaskarżonego postanowienia o przekazaniu według właściwości przejawia się w tym , że organem wskazanym do rozpatrzenia wniosku o zabezpieczenie jest Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powołał art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta G. jako organ gminy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z całkowicie innych powodów niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Prezydenta Miasta G. wniosku o wyjaśnienie wątpliwości organu egzekucyjnego co do "prawidłowości wskazanego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...].2010 r. nr [...] Prezydenta G. jako organu egzekucyjnego". Wniosek ten został złożony w trybie art. 113 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Już samo proste zestawienie dyspozycji tego przepisu z treścią złożonego wniosku dowodzi braku podstaw prawnych do jego rozpatrzenia. Przede wszystkim w tym trybie organ orzekający nie ma prawa dokonywać oceny "prawidłowości" innego aktu administracyjnego, o co wnioskował skarżący. Ponadto zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra, że tryb ten jest dostępny organowi egzekucyjnemu jedynie w konkretnej sytuacji prawnej, w stosunku do zapadłej w postępowaniu administracyjnym decyzji, z której wynika określony obowiązek dla organu egzekucyjnego i istotne jest prawidłowe określenie egzekwowanego obowiązku tak, by w wydanym tytule wykonawczym był on zgodny z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Powstanie bowiem rozbieżności pomiędzy treścią tytułu wykonawczego w części dotyczącej określenia obowiązku poddanego egzekucji a treścią decyzji nakładającej taki obowiązek, rodzi konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). W takiej właśnie sytuacji nieodzowna i niezbędna staje się dla organu będącego organem egzekucyjnym możliwość dokonania, w powołanym trybie wykładni decyzji administracyjnej. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że wątpliwości co do treści decyzji o których mowa w art. 113 § 2 kpa wiązać się muszą w tym przypadku ze stosowaniem środków egzekucyjnych przez organ egzekucyjny. Wniosek złożony w trybie art. 113 § 2 kpa organ egzekucyjny mógłby zatem złożyć jedynie w przypadku wątpliwości co do treści decyzji, z której dla tego organu mogą być wywiedzione obowiązki w postępowaniu egzekucyjnym, w przedmiotowej sprawie byłaby to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie w stosunku do powołanego przez wnioskodawcę postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanego w trybie art. 65 kpa, o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko Ministra przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że Prezydent Miasta G. nie jest stroną postępowania w sprawie przekazania wniosku, w trybie art. 65 kpa, do właściwego do jego rozpatrzenia organu. Uprawnienie do skorzystania z trybu określonego w art. 113 § 2 kpa nie dotyczy w tym przypadku postanowienia o przekazaniu wniosku do rozpatrzenia według właściwości, a więc aktu, z którego nie płyną żadne obowiązki egzekucyjne. Za uzasadnione uznać należy zatem stwierdzenie organu odwoławczego, że skoro Prezydent Miasta G. nie posiadał legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia to złożone przez niego zażalenie jest niedopuszczalne. Umknęło jednak całkowicie uwadze organu, że skutkiem takiego stanowiska jest fakt, że Prezydent Miasta G. nie tylko nie posiadał legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, ale nie posiadał w takiej sytuacji w ogóle legitymacji do zainicjowania w trybie art. 113 § 2 kpa postępowania administracyjnego, a zatem ustalenie przez Ministra, że odwołujący się Prezydent Miasta G. nie ma legitymacji strony, zobowiązywało ten organ, działający jako organ odwoławczy, do uchylenia postanowienia organu I instancji, jako wydanego na wniosek nieuprawnionego podmiotu i umorzenia postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Pozostawienie zaś w obrocie prawnym merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego na wniosek podmiotu nielegitymującego się przymiotem strony, stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który miał wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że niezasadne są zawarte w skardze zarzuty strony skarżącej dotyczące niespójności uzasadnienia wydanego w sprawie postanowienia o przekazaniu przedmiotowego wniosku do rozpatrzenia organowi właściwemu a powołaną podstawą prawną tego postanowienia, czyli art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W art. 1a pkt 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z tą definicją ilekroć w ustawie tej jest mowa o właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Określenie natomiast zakresu zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez te organy wiąże się z ustaleniem ich właściwości rzeczowej. Rozstrzygają o tym przepisy kompetencyjne, znajdujące się z reguły w poszczególnych działach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś postanowienie Wojewody [...]. Podstawowymi regulacjami w tym zakresie są zaś: ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.), ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.