II SA/Ol 759/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi L. T. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta "[...]" na wniosek M. T. prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z projektowaną infrastrukturą na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W dniu "[...]" powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Nr "[...]", którą udzielono M. T. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu "[...]" L. T., który nie brał udziału w postępowaniu jako strona, wystąpił do Wojewody z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz złożył odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" Uzasadniając wniosek podniósł m.in., iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji skutkiem czego winien być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniósł, iż przepisy k.p.a. nie przewidują podstawy do wydania aktów administracyjnych w zakresie uznania osoby za stronę postępowania lub pozbawienia jej tego statusu. Strony postępowania ustala organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów szczególnych. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji (art. 129 § 1 § 2 k.p.a.). Kwestię przywrócenia terminu reguluje art. 58 k.p.a., na podstawie którego, w razie uchybienia terminu można na prośbę zainteresowanego przywrócić termin, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnić czynności, dla których określony był termin). Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Wskazał, iż uchybienie terminu następuje, jeżeli strona nie wniesie odwołania od decyzji w ustawowo określonym terminie, liczonym od dnia otrzymania decyzji. W sprawie, L. T. nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr "[...]" i nie otrzymał tej decyzji. Nie przysługiwało mu więc prawo do wniesienia odwołania od decyzji w ustawowo określonym terminie, zatem nie można uznać, iż termin ten został uchybiony i można go przywrócić. Dodał również, iż kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej można rozstrzygać tylko wtedy, gdy decyzja ta została skutecznie doręczona. W skardze wniesionej do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia "[...]’ L. T. podniósł m.in., iż wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności, co wynika z treści art. 58 § 1 k.p.a., może złożyć nie tylko strona, ale również każdy zainteresowany. Ponadto, organ administracji nie ma całkowitej dowolności w przyznawaniu przymiotu strony, bowiem o tym decydują przepisy prawa materialnego – podniósł w tym zakresie, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji skutkiem czego winien być uznany za stronę postępowania. Dodatkowo wskazał, iż w pierwszej kolejności domagał się przyznania statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę. Jednakże ze względu na okoliczność, iż termin do złożenia odwołania już upłynął, organ winien wznowić postępowanie. Dlatego też zakwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody jest przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a skarżący takiego żądania nie wniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Niespornym jest, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty z dnia "[...]" oraz ta okoliczność, że decyzja ta nie została mu doręczona. Skarżący podnosi, że przysługuje mu przymiot strony postępowania z uwagi na oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na jego nieruchomość. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Kwestia dotyczy prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem odwoławczym i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, iż organ rozpatrujący odwołanie skarżącego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić, czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak podniósł to skarżący. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo, iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie, tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu) przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji, na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581 ). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie o tym, w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie tj. po tym, jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji, w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. Instytucja ta nie jest ani odpowiednikiem wznowienia postępowania, ani nie może być zamiennie stosowana przez organy celem zapewnienia poszanowania praw strony, której pozbawiono udziału w sprawie. Z powyższego wynika zatem, że o ile żadna ze stron postępowania w sprawie decyzji z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę nie wniosła od niej odwołania, to wówczas należałoby uznać, że wniosek skarżącego z dnia "[...]" dotyczy decyzji ostatecznej. Jeżeli skarżący wniósł "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania - warunkiem zastosowania trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn wywody skargi, co do kwestii oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomość skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Na marginesie wskazać jedynie należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty podniesione w tym zakresie są więc bezprzedmiotowe Mając powyższe uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.