III SA/Gl 705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi H. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H. J. umorzenia należności z tytułu składek i odsetek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] r. H. J. wniósł o umorzenie należności dołączając dokumenty na podstawie których ustalono, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, którą ostatecznie zakończył [...] r., zaległości składkowe powstały w latach 1994 do lipca 2007 r. Wnioskodawca zamieszkuje z kobietą, która mu pomaga, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie uzyskuje żadnych dochodów, ukończył kurs zawodowy. Dwuosobowe gospodarstwo nie posiada zaległości czynszowych. Ponadto ustalono, że H. J. nie korzysta z pomocy MOPS. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, jak również brak jest innych przesłanek umorzeniowych. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy H. J. stwierdził, że decyzja jest niesprawiedliwa, a organ błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżoną tu decyzją [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. ZUS po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego ustalił, że wnioskodawca utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych przez zamieszkującą z nim kobietę, wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto ustalono, że H. J. cierpi na chorobę [...] oraz chorobę [...], jednakże nie wymaga całodziennej opieki osoby trzeciej . Tę decyzję zaskarżył do wojewódzkiego sądu administracyjnego H. J. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości, a także poprzez uznanie, że strona nie spełnia warunków do wydania decyzji o umorzeniu zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w marcu 2011 r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 3 pkt. od 1 do 6. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 o systemie ubezpieczeń społecznych jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Pośród przypadków całkowitej nieściągalności w pkt 3 i 6 wskazano: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Według art. 28 ust. 3a , należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu: należności mogą być umarzane wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza on bowiem to, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ją z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992r., strona 270 i następne). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie doszło do naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący, ale nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).Oznacza to, że organ administracji w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak nie jest w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie rozważył całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń. Według art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona tutaj decyzja ostateczna tych wymogów nie spełnia. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, H. J., który zaprzestał prowadzenia dzielności gospodarczej [...] r. nie uzyskuje jakichkolwiek dochodów, nie korzysta z pomocy społecznej, jak również nie posiada innych zaległości. Jego jedynym majątkiem jest mieszkanie, w którym wraz z kobietą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Jedynym źródłem dochodu gospodarstwa jest wynagrodzenie za pracę uzyskiwane przez tę kobietę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przedstawił jakichkolwiek rozważań dotyczących wykluczenia istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy, które mogą wchodzić w rachubę. Z kolei, po ich ewentualnym wykluczeniu zachodzi konieczność wnikliwego rozważenia, czy nie zachodzi sytuacja wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za rodzinę, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Skoro skarżący nie uzyskuje jakichkolwiek dochodów, to nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Brak możliwości opłacenia należności z tytułu składek wynika z tego, że zobowiązany jest pozbawiony możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych z powodu braku jakichkolwiek dochodów. W ustalonym stanie faktycznym rodziną skarżącego jest kobieta, która ponosi koszty utrzymania wspólnego gospodarstwa domowego. Proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W tym pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero przy ustaleniu, że któraś z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim, na etapie uznania administracyjnego. Należy przypomnieć, że ocena każdego rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzeniowej dokonywana jest pod kątem słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić, aby nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie również z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ winien uwzględnić również to, że uzasadniony przypadek nie może być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd zaskarżoną decyzję uchylił.