I OSK 1865/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 86/10 w sprawie ze skarg A. N., Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. N. i Z. S. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 86/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skarg A. N. i Z. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy: Działając na skutek wniosku Starosty L., opartego na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej obecnie część działki nr [...], położonej w C. a zajętej pod drogę publiczną to jest drogę krajową nr [...]. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez A. N. i Z. S., których o treści powyższej decyzji powiadomił Wojewoda, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ centralny wyjaśnił, że grunt objęty wnioskiem Starosty L. stał się własnością Skarbu Państwa, ale na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981 r. nr [...] a zatem A. N. i Z. S. jako, że nie posiadali obecnie do w/w nieruchomości jakiegokolwiek tytułu prawnego, tym samym nie posiadali w przedmiotowej sprawie interesu prawnego. Brak przymiotu strony odwołujących się, czynił zatem postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skargach na wyżej przedstawioną decyzję, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. N. i Z. S. zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 7, 9, 11, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy a w szczególności niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka została skutecznie wywłaszczona i stała się gruntem Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skarg skarżący podnosili m. in., że organy administracji nie wyjaśniły, czy decyzja Naczelnika Gminy w C., na której oparł się Minister Infrastruktury i organ pierwszej instancji, była ostateczna i skutecznie doręczona stronom a ponadto zarzucali też wadliwość uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargi, Minister Infrastruktury wnosił o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Łącząc sprawy wywołane w/w skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnił, iż skargi były zasadne bowiem Minister Infrastruktury – orzekając jako organ odwoławczy - uchybił przepisom postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie bowiem zarzuty skarżących, zmierzające do podważenia stanowiska organów obu instancji, co do ograniczenia zakresu czynności wyjaśniających jedynie do części działki nr [...] o powierzchni [...] ha Sąd uznał za chybione, jak również jako niezasadne ocenił zastrzeżenia w stosunku do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ odwoławczy przedwcześnie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy od umorzenia postępowania odwoławczego. Odnosząc się do kwestii posiadania przez odwołujących się interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., Sąd stwierdził, iż - w okolicznościach niniejszej sprawy- niewłaściwe było oparcie decyzji o umorzeniu postępowania w istocie na tych samych okolicznościach, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez Wojewodę M. Organ ten odmówił potwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości opisanej we wniosku Starosty L. z dnia [...] czerwca 2009 r. z uwagi na wcześniejsze nabycie własności tej nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981 r. i faktycznie z tych samych powodów organ odwoławczy uznał, iż odwołujący nie posiadają interesu prawnego w tym postępowaniu, a w konsekwencji nie są uprawnieni do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż wobec wcześniejszego przejścia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Skarbu Pastwa, nie posiadali oni do niej jakiegokolwiek tytułu prawnego. Stanowisko to – wg Sądu Wojewódzkiego - w tym wypadku nie było trafne, gdyż odwołujący podnosili w odwołaniu, iż nie doszło do zmian własnościowych w oparciu o wymienioną wyżej decyzję Naczelnika Gminy C. Potwierdzenie więc tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym odniosłoby bezpośredni wpływ na ocenę zasadności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2009 r., bo mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniosku Starosty L. Wydana więc decyzja ostatecznie miałaby wpływ na ewentualne prawa skarżących do przedmiotowego gruntu, gdyż utrata prawa własności przez skarżących zostałaby potwierdzona dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. W rezultacie Sąd uznał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło interesów prawnych skarżących, o ile byli oni następcach prawnymi właściciela wywłaszczonego w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981 r. i polecił, aby w przypadku potwierdzenia się w/w następstwa prawnego, Minister Infrastruktury odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym zarzutu dotyczącego skutków wydania decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 30 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1974 r., Nr 10 poz. 64, z późn. zm.) oraz art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] paździenika1981r. nr [...] nie była ostateczna i nie podlegała wykonaniu; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżący są stroną w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne; 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ odwoławczy przedwcześnie uznał, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ akcentował, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekształceń własnościowych, dotyczących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej obecnie część działki nr [...], położonej w C., gmina C.. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r. nr [...] stanowiąca, że w/w działka przeszła na własność Skarbu Państwa i obecnie – na skutek zmian gruntowych - stanowi część działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślał też, iż decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w świetle zaś art. 30 ust. 1 tej ustawy przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Podkreślano, że decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października1981r. została opatrzona klauzulą: "decyzja ostateczna z dniem [...] listopada1981r." a ponadto Starosta L. w piśmie z dnia [...] września 2009 r. nr [...], znajdującym się w aktach sprawy, również nadmienił, iż w/w decyzja stała się ostateczna ze wspomnianą datą. Skarżący kasacyjnie akcentował także, że w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność, aby od decyzji wywłaszczeniowej złożono odwołanie, a w związku z tym nie można było twierdzić, iż decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r. nie wywołała skutków prawnych. Poddając analizie pojęcia interesu prawnego i interesu faktycznego, skarżący kasacyjnie podnosił, że przymiot strony w postępowaniu opartym na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowani przez swoje organy. Skarżący zaś nie dysponowali tytułem własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej obecnie część działki nr [...], gdyż ich poprzednik prawny utracił go w związku z wykonaniem decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r. Powyższy fakt pozwalał zatem przyjąć, że skarżący nie mieli interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. -, bowiem zainteresowanie ich w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynikało z żadnego przepisu prawa materialnego. Minister akcentował w tym miejscu, że sam fakt dopuszczenia przez organy administracji danej osoby do udziału w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek innej osoby nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, względnie subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wnosił o jej oddalenie przedstawiając fakty związane z powstawaniem drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Powyższe oznaczało więc, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w granicach zgłoszonych zarzutów. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, że zarzuty zaskarżenia zostały oparte na podstawie określonej jako naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie rzeczy podstawą ich były obie podstawy zaskarżenia, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut dotyczący bowiem naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną był zarzutem prawnomaterialnym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym należało stwierdzić, że sprowadzały się one w zasadzie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który to przepis nakazuje Sądowi Wojewódzkiemu uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w przypadku stwierdzenia (innego niż przesłanka wznowieniowa) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w analizowanej sprawie w/w przepisu procesowego stanowiło jedynie konsekwencję nieprawidłowo dokonanej wykładni prawa materialnego, a nie świadczyło o samoistnym uchybieniu proceduralnym, którego dopuścił się Sąd. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istocie rzeczy zaskarżony wyrok naruszał jedynie prawo materialne, bowiem zarzut określony w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. okazał się usprawiedliwionym. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W związku z powyższym słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości drogowej, opartym na art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r., ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel, to jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W świetle zaś treści decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiąca obecnie część działki nr [...], położonej w C., która była decyzją ostateczną (co stwierdzała umieszczona na decyzji klauzula: "decyzja ostateczna z dniem [...] listopada1981r.), tytuł własności do w/w gruntu nie przysługiwał skarżącym. Po myśli bowiem, obowiązującego w dacie orzekania o wywłaszczeniu, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1974 r., Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Powyższe oznaczało, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego skarżących, gdyż nie odnosiło się do ich sfery prawnej. O tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - czyli, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku – decyduje możliwość wskazania przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes takiego podmiotu jako interes prawny. Trafnie przy tym zauważa skarżący kasacyjnie, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje wyłącznie sama wola osoby zainteresowanej postępowaniem i jej subiektywne przekonanie. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Z tego względu okoliczność, że w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego skarżący jedynie gołosłownie twierdzili, iż nie doszło do zmian własnościowych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1981r, przy równoczesnym istnieniu dowodu z dokumentu w postaci w/w decyzji, opatrzonej klauzulą ostateczności, nie uzasadniał przyjęcia, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), mieli oni interes prawny. Podnoszone natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczności związane z faktycznym powstawaniem drogi, nie miały w tej sprawie znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przyjmując zatem, że skarga kasacyjna była uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy przepisu art. 188, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 i 193 P.p.s.a.