I OZ 786/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Przewodniczącego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 912/11 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2011 r., wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Przewodniczący pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Infrastruktury, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że złożona przez organ odpowiedź na skargę, została podpisana przez R. R. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury. Z tego względu, zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2011 r., wezwano Ministra do uzupełnienia braków tego pisma poprzez jego podpisanie i podpisanie jego odpisów, jak również złożenie oryginału upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielonego R. R. Organ jednak nie wykonał w/w zarządzenia w przepisanym terminie. Odnosząc się do kwestii zaistnienia powyższych braków formalnych, Przewodniczący zaznaczył, że upoważnienie pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego. Ponadto podkreślił, że z art. 35 § 2 P.p.s.a. nie wynika, że pracownik urzędu Ministerstwa Infrastruktury może być co do zasady pełnomocnikiem strony – Ministra Infrastruktury, gdyż osoba ta nie jest jego pracownikiem. Ponadto powołany organ nie może być uznany za którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 35 § 2 P.p.s.a. O ile zatem pracownik urzędu Ministerstwa Infrastruktury może zastępować piastuna tego organu w ramach postępowania administracyjnego, co wynika wprost z art. 268a k.p.a., to pracownik ten nie będzie posiadał zdolności postulacyjnej w toku postępowania sądowego, gdyż z art. 35 § 2 P.p.s.a. wynika wymóg bycia pracownikiem strony, a nie kierowanej jednostki organizacyjnej. Przewodniczący zaznaczył również, że wniesienie odpowiedzi na skargę nie jest czynnością administracyjną, do której odnosi się art. 268a k.p.a. Zdaniem Przewodniczącego, samo przyjęcie, że R. R. może być pełnomocnikiem strony w niniejszym postępowaniu sądowym, a upoważnienie dołączone do odpowiedzi na skargę jest w istocie pełnomocnictwem, wymagało dołączenia do tego pisma oryginału pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu sporządzonego przez podmioty uprawnione do dokonania tej czynności. Nieuzupełnienie zatem wskazanych wyżej braków formalnych, skutkowało wydaniem przez Przewodniczącego zarządzenia o pozostawieniu złożonej przez organ odpowiedzi na skargę bez rozpoznania. W złożonym zażaleniu Minister Infrastruktury, wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, zarzucił Przewodniczącemu naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę, art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych, art. 35 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 34 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pracownik Ministerstwa Infrastruktury, nie był umocowany do działania w imieniu Ministra Infrastruktury oraz art. 37 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że poświadczona za zgodność z oryginałem przez pracownika Ministerstwa Infrastruktury kopia upoważnienia nie może stanowić wierzytelnego odpisu dokumentu. W uzasadnieniu swego pisma organ podniósł, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku do pism kwalifikowanych (np. skargi). Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Ponadto w zażaleniu wskazano, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu. Oznacza to, że podpisujący odpowiedź na skargę pracownik mógł dokonać tej czynności w imieniu tego właśnie Ministra. Organ uznał także za prawidłowe dołączenie do odpowiedzi na skargę uwierzytelnionej przez pracownika Ministerstwa Infrastruktury kopii udzielonego R. R. upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Skoro bowiem pracownik ten może wydawać na podstawie w/w upoważnienia decyzje i postanowienia, – zdaniem organu - może on również przekazać do sądu administracyjnego skargę wraz ze stanowiskiem dotyczącym wydanego i podpisanego przez siebie rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra, odpowiedź na skargę jest szczególnym pismem, które wyraża stanowisko organu w sprawie, jak również pełni funkcję techniczną (przekazanie akt administracyjnych sprawy) do której zobowiązany jest organ. Dlatego też wystarczające jest przekazanie urzędowo potwierdzonej kopii upoważnienia będącej jednocześnie pełnomocnictwem. Organ zaznaczył również, że dołączenie do każdej odpowiedzi notarialnego odpisu upoważnienia jest nadmierną ingerencją w działalność organu administracji i nie wynika z żadnego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoduje też zwiększenie niepotrzebnych kosztów funkcjonowania organu. Minister upatrywał również prawidłowość powyższego stanowiska w treści art. 76a § 1 k.p.a. w świetle, którego w przypadkach znajdowania się dokumentu w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 k.p.a. wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Jeżeli zatem – zdaniem skarżącego - ustawodawca, wraz z upoważnieniem do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przez występujących w sprawie profesjonalnych pełnomocników strony, umożliwił jednocześnie posługiwanie się w postępowaniu administracyjnym urzędowo poświadczonymi przez organ administracji odpisami dokumentów, nieracjonalnym jest że za "wierzytelny" odpis dokumentu zawierającego umocowanie do reprezentowania strony przez sądem wojewódzkim nie mogłaby zostać uznana poświadczona za zgodność z oryginałem przez uprawnionego pracownika Ministerstwa kopia dokumentu obejmującego w/w umocowanie wytworzonego przez Ministra Infrastruktury i znajdującego się w posiadaniu pracownika tegoż Ministerstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według art. 45 P.p.s.a. pismami w postępowaniu sądowym są wnioski i oświadczenia stron. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest podpisana przez R. R. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury odpowiedź na wniesioną przez A. S. skargę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ ten mógł "umocować" swojego pracownika do podejmowania w jego imieniu czynności przed sądem administracyjnym. Każdy wszakże organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Art. 37 powołanej ustawy stanowi, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra, natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć im nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 ust. 3 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł "upoważnić" R. R. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając zatem na względzie, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną Ministrowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go Ministerstwa. Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym zarządzeniu co do interpretacji art. 35 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji rządowej – Minister Infrastruktury) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. Również w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną już linię orzeczniczą w sprawach pozostawienia bez rozpoznania odpowiedzi na skargę, wyrażoną w postanowieniach NSA z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 8-9/11; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 211-212/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 215/11; 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 300/11. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę mogła zostać podpisana przez reprezentującego Ministra R. R. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym faktu, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym, strona zobligowana jest postępować zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy to również przepisów odnoszących się do sposobu udzielania i wykazywania umocowania pełnomocnika reprezentującego stronę w tym postępowaniu, jak również jego uwierzytelniania. Z pewnością w tym zakresie nie mogą odnaleźć zastosowania przepisy postępowania administracyjnego (w tym przytaczany przez skarżącego art. 76a § 1 k.p.a.). Wbrew bowiem podnoszonym w zażaleniu zarzutom, należy odróżnić upoważnienie do wydania przez pracownika organu decyzji lub postanowień od pełnomocnictwa do reprezentowania tego organu przed sądem, w tym podpisywania w jego imieniu pism procesowych (do których niewątpliwie należy zakwalifikować odpowiedź na skargę) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Połączenie w jednym piśmie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. i pełnomocnictwa procesowego nie wyłącza obowiązku przedłożenia go w odpowiedniej, uzależnionej od postępowania, w którym to następuje, formie. Jeżeli, jednak Przewodniczący kwestionował prawidłowość sporządzenia odpisu złożonego przez stronę pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r., zobligowany był w takiej sytuacji – przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia - wezwać ją do uzupełnienia tego rodzaju braku formalnego. Wezwanie to powinno jednak odpowiadać normie zawartej w art. 37 § 1 P.p.s.a. Przewodniczący powinien zatem zobowiązywać pełnomocnika organu do złożenia pełnomocnictwa w oryginale, bądź uwierzytelnionym - przez podmiot uprawnionym do dokonania tej czynności - odpisie. Nieprawidłowe sformułowanie zarządzenia w tym zakresie, polegające wyłącznie na wezwaniu do złożenia pełnomocnictwa w oryginale, nie może skutkować negatywnymi dla strony skutkami procesowymi. Skoro bowiem sam ustawodawca stworzył pełnomocnikowi możliwość wyboru sposobu wykazania swojego umocowania do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przewodniczący nie może go w tym zakresie ograniczać. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.