V SA/Wa 1304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi S. G. H. D. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. G. H. D. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku obywatela [...] S. G. H. D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. tenże organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. przywołano następujące okoliczności: S. G. H. D. G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej oznaczonych działkami nr [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], województwo [...], o łącznej pow. 14,8427 ha, stanowiących współwłasność K. i M. R.. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na nabycie przez wnioskodawcę przedmiotowych nieruchomości z uwagi na to, że wnioskodawca nie skonkretyzował, jaką produkcję rolną będzie prowadził, w związku z czym nie można ocenić jaka powierzchnia gruntów jest mu niezbędna do planowanej działalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że wnioskodawca będzie prowadził uprawę roślin zbożowych i roślin oleistych. W związku z powyższym organ podniósł, że w/w nieruchomości nie posiadają obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i obejmują grunty orne klasy IIIa, IIIb, IVa, IVb, rowy oraz nieużytki. Przypomniał, że ugruntowany jest pogląd, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający i oceniający wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Realizacja tej ustawy następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolnej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 ustawy). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie uzyskano opinie Wójta Gminy [...] oraz Prezesa Zarządu [...] Izby Rolniczej. Wójt Gminy pozytywnie zaopiniował powyższą transakcję, pomimo "że w Gminie [...] ok. 65 % gruntów rolnych znajduje się w posiadaniu podmiotów z udziałem kapitału obcego". Jednakże Prezes [...] Izby Rolniczej, po zasięgnięciu opinii samorządu rolniczego nadesłał informację, że w "szerszej perspektywie sprzedaż nieruchomości cudzoziemcom może negatywnie wpływać na możliwość rozwoju gospodarstw rodzinnych prowadzonych przez miejscowych rolników". W związku z tym organ uznał, że w interesie rolnictwa jest aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie swoich gospodarstw rodzinnych, tym bardziej, że istnieje duże zainteresowanie w/w działkami okolicznych rolników indywidualnych. Skargę na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniósł cudzoziemiec zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust 1 oraz art. 6 ust 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.), a nadto naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zapewnił bowiem Skarżącemu (w tym jego pełnomocnikowi) czynnego udziału w postępowaniu w tym nie powiadomił o zebraniu całego materiału sprawy, co z kolei uniemożliwiło Skarżącemu ustosunkowanie się do wyników postępowania; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stojąc na straży praworządności ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes każdej osoby, która uczestniczy w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy jest ona polskim obywatelem, czy też cudzoziemcem, jak również obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący jest osobą fizyczną narodowości francuskiej. Od 2002 roku stale zamieszkuje w miejscowości [...], na terenie której położone są Nieruchomości Rolne. Dokument potwierdzający prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydany w dniu [...] maja 2009 r. przez Wojewodę [...] potwierdza fakt zamieszkiwania przez skarżącego ma terenie gminy [...], w której położone są nieruchomości rolne. Prowadzenie przez skarżącego osobiście gospodarstwa rolnego na nieruchomościach rolnych potwierdza z kolei umowa dzierżawy zawarta w dniu 11 grudnia 2009 r. przez Skarżącego z K. i M. R. - współwłaścicielami nieruchomości rolnych. Skarżący jest ponadto osobą posiadającą kwalifikacje rolnicze w rozumieniu art. 6 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego, co potwierdza oświadczenie skarżącego z dnia 11 marca 2010 r., poświadczone przez Wójta gminy [...] Wobec powyższego Skarżący jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Skarżący podkreślił, że gospodarstwem rodzinnym w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest gospodarstwo, prowadzone przez rolnika indywidualnego w którym łączna powierzchnia użytków rolnych nie jest większa niż 300 ha. Nieruchomości Rolne na których Skarżący prowadzi jako rolnik indywidualny gospodarstwo rolne, mają łączną powierzchnię 14,8427 ha. Tym samym gospodarstwo to jest gospodarstwem rodzinnym w rozumieniu wskazanej powyżej ustawy. Zdaniem skarżącego użyte w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanie, iż "istnieje duże zainteresowanie w/w działkami okolicznych rolników indywidualnych" sugeruje, że zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym. Uzasadnione jest przekonanie, iż jest to spowodowane faktem odmiennej, niż polska narodowości skarżącego. Skarga podnosi również, iż ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców statuuje zasadę swobody w ich nabywaniu przez cudzoziemców – przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ograniczenie w tym przedmiocie dotyczy jedynie dwunastoletniego okresu przejściowego, w którym nabycie nieruchomości rolnej przez takiego cudzoziemca jest obwarowane wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wymóg ten, jako sprzeczny z zasadami wolnego obrotu na Europejskim Obszarze Gospodarczym, musi być traktowany jako wyjątek o charakterze przejściowym i interpretowany ściśle. Tym bardziej niedopuszczalne jest przyjęcie rozszerzającego stosowania ograniczeń opartych o kryterium narodowościowe w zakresie stosowania innych ustaw. Definicję rolnika indywidualnego, zawartą w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, należy uznać za pełną i wyczerpującą a odmienne jej stosowanie wobec różnych podmiotów w zależności od ich narodowości jest dyskryminujące, a także ogranicza swobodę przedsiębiorczości podmiotów traktowanych gorzej. Jednocześnie wskazano, iż nieruchomości rolne zanim zostały zaproponowane do sprzedaży skarżącemu zostały przedstawione do nabycia przez małżonków R. innym okolicznym rolnikom indywidualnym, którzy nie wyrazili chęci ich nabycia. Oznacza to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do wymagań przewidzianych art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej z urzędu podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie wziął pod uwagę pozytywnej opinii organu samorządowego – Wójta Gminy [...] w przedmiocie nabycia przez Skarżącego prawa własności Nieruchomości Rolnych, a ograniczył się do zacytowania stwierdzonego przez tego wójta faktu, "że w Gminie [...] ok. 65 % gruntów rolnych znajduje się w posiadaniu podmiotów z udziałem kapitału obcego". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparł więc swoją argumentację jedynie na zacytowanym stwierdzeniu, nie dostrzegając całokształtu sytuacji faktycznej w miejscowości [...]. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 77 §1 k.p.a., gdyż nie rozważył wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego oraz wydał postanowienie nie odpowiadające całokształtowi ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem w tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) w oparciu o uznanie administracyjne noszące znamiona dowolności. Jednocześnie organ nie wziął w ogóle pod uwagę treści przedwstępnej umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 11 grudnia 2009 r. pomiędzy skarżącym a K. R. oraz jej małżonkiem M. K. R.. Zgodnie bowiem z zapisem § 5 ust 1 tej umowy termin zawarcia w jej wykonaniu umowy przyrzeczonej został ustalony na okres do dnia 30 grudnia 2016 r. (koniec tego okresu przypada już po ustalonym na podstawie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców okresie w którym nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemców – przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego jest uzależnione od uprzedniego uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji). Podkreślono również fakt, iż Skarżący prowadzi już od dłuższego czasu na nieruchomościach rolnych działalność rolniczą, w tym w oparciu o umowę dzierżawy zawartą w dniu 11 grudnia 2009 r. z K. i M., małżonkami R.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 167 z 2004 r., poz. 1758 – tekst jedn.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej a w przypadku nieruchomości rolnych jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy w/w ustawy nie wskazują na merytoryczny zakres oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, iż ocena ta dotyczyć powinna tych aspektów sprawy które wiążą się z zadaniami organu orzekającego czyli szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu ukształtowania ustroju rolnego państwa (por. m.in. wyrok wsa w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 696/08 – lex nr 532747). Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi określa art. 23 ust 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz. 1548 ze zm.) zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych uprawnień (kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne). Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał celu nabycia przeto kontrola Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi powinna w szczególności uwzględnić wymogi jakie stawia art. 1a ust 6 ustawy. Stanowi on, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Ta z kolei ustawa wskazuje że: 1) Gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych (art. 2 pkt 2). 2) Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Przy czym uważa się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo rolne jeżeli podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Przez kwalifikacje rolnicze rozumie się z kolei: - uzyskanie wykształcenia rolniczego co najmniej zasadniczego, wykształcenia średniego lub wyższego, - osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego lub pracę w gospodarstwie rolnym przez okres co najmniej 5 lat (art. 6 ust 1 i 3 ustawy). Omawiana regulacja prawna wskazuje nadto, iż dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś dowodem potwierdzającym posiadane kwalifikacji rolniczych jest: - świadectwo lub dyplom ukończenia szkoły z uzyskanym tytułem zawodowym albo dyplom uzyskania tytułu zawodowego lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, - oświadczenie poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub świadectwo pracy, Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy uznać trzeba, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywatelka. Nakłada on na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jego uzupełnieniem jest art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma wprawdzie charakter uznania administracyjnego jednakże nie oznacza ona pełnej dowolności w tej materii. Organ obowiązany jest bowiem swoje uznanie racjonalnie i przekonująco uzasadnić. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygniecie nie czyni temu zadość. Organ podejmując je oparł się bowiem jedynie na treści dwóch pism nadesłanych przez Wójta Gminy [...] oraz Prezesa Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej z których wynikało że: 1) w Gminie [...] ok. 65 % gruntów rolnych znajduje się w posiadaniu podmiotów z udziałem kapitału obcego, 2) sprzedaż nieruchomości cudzoziemcom może negatywnie wpływać na możliwość rozwoju gospodarstw rodzinnych prowadzonych przez miejscowych rolników, Organ pomija jednak zupełnie w swoich rozważaniach te wszystkie okoliczności które dotyczą skarżącego. Nie wyjaśnia bowiem tego od kiedy skarżący przebywa w Polsce, czy zamieszkuje tu na stałe, czym się zajmuje, czy jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego a jeśli tak to od kiedy, czy spełnia warunki przewidziane w ustawie o kształtowania ustroju rolnego tzn. czy jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ust 1, czy prowadzi gospodarstwo, czy potwierdza posiadanie kwalifikacji rolniczych, jakie są wreszcie jego zamierzenia ma przyszłość. Bez wyjaśnienia wszystkich w/w kwestii podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowania w sprawie niniejszej musi być uznane za przedwczesne. Zdaniem sądu wyjaśnienia wymagało będzie również to czy nieruchomość którą chce nabyć wnioskodawca była przedmiotem zainteresowania ze strony innych kontrahentów, a jeśli tak to jakich i na jakich warunkach. Skarga twierdzi bowiem, że na terenie Gminy [...] rolnicy którzy posiadają obywatelstwo polskie nie są zainteresowani kupnem nieruchomości rolnych i ich uprawą. Mało tego wskazuje na tą okoliczność konkretne dowody. Rozpoznając sprawę ponowie organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego to uznać należy je obecnie za przedwczesne, a to wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą wyroku Sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.