II SA/Ke 626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi K.C. i Ł.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w S. z dnia [...] znak: [...] nakazującą K. C. i Ł. C. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 x 7 m na działce przy ul. P. 80 w S., pozostającego w kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 100 CN 4,0 Mpa relacji S. – S., wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia [...] A. Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy w R. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego (PINB) w S., że wybudowany na działce nr 336 przy ul. P. 80 w S. garaż narusza strefę ochronną gazociągu relacji S. – S.. W wyniku przeprowadzonych w dniu 22.02.2011r. oględzin PINB stwierdził, iż na działkach nr 336 i nr 337 znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,20 x 7 m. Ustalono, że w odniesieniu do tych działek K. C. dokonała w dniu 6.08.2010r. zgłoszenia budowy m.in. budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 7 m (24,5m2), do którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 17.03.2011r. wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu K. C. i Ł. C. zarzucili organowi wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na dokonaniu pomiarów budynku przy którym nie zakończono robót, z użyciem taśmy mierniczej niewiadomego pochodzenia, podanie przy wymiarach budynku kwantyfikatora "około", ustalenie odległości budynku od gazociągu jedynie na podstawie oświadczenia przedstawicieli A.. W przedstawionym odwołaniu zakwestionowali przyjęcie przez organ niewłaściwego trybu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast z uwagi na niezakończenie budowy – art. 50 i 51 jak również zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 czerwca 1989r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zamiast rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w tej samej sprawie. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej WINB) podał, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] K. C. uzyskała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr 336 i 337, a następnie A. dla tej inwestycji określiła "warunki techniczne", wyznaczając 15 m strefę ochronną od gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działkę nr 338. W dniu 6.08.2011r. K. C. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 7 m, do którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem organu II instancji, istniejący na działkach budynek gospodarczy o wymiarach 4,20 x 7m nie jest objęty dokonanym zgłoszeniem, albowiem jego budowa z uwagi na powierzchnię (29,40 m²) wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Tym samym inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej skutkującej zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej, albowiem przedmiotowy budynek posadowiony jest z jednej strony przy granicy działki, a z drugiej strony w odległości ok. 13 m od gazociągu przebiegającego przez działkę nr 338, wybudowanego w latach 1978-80. Odległość ta została ustalona przez organ I instancji na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych, i potwierdzona przez zarządcę gazociągu (A.). Określona już w dacie budowy gazociągu strefa ochronna dla budynków wolnostojących niemieszkalnych wynosiła 15m w obie strony od gazociągu i uwzględniała postanowienia normy branżowej BN-71/8976-31 stanowiącej wówczas przepisy odrębne, do których odwoływał się § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Tak ustalona strefa ochronna obowiązuje w dalszym ciągu albowiem kolejne przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 czerwca 1989r. i z dnia 14 listopada 1995r., rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r.) nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem ich wejścia w życie. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę usytuowanie gazociągu w odległości ok. 17 m od granicy zachodniej nieruchomości inwestorów oraz szerokość ich nieruchomości wynoszącą ok. 16 m nie było fizycznej możliwości usytuowania na niej budynku o szerokości nawet 3,5 m (tak jak w zgłoszeniu), bez naruszenia strefy ochronnej, o czym inwestorzy wiedzieli. Określenie wyników pomiarów z użyciem kwantyfikatora "około" organ uznał za uzasadnione podkreślając, iż nie zostały one wykonane dla potrzeb geodezyjnych i uwzględniają błąd pomiaru w granicach kilku centymetrów. Za bez znaczenia w sprawie przyjęto okoliczność, iż roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie zostały zakończone, gdyż przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy także obiektu będącego w budowie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. C. i Ł. C. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na przeprowadzenie pomiarów spornego budynku w sposób niedokładny z użyciem kwantyfikatora "około", pomimo że precyzja pomiarów waży na rozstrzygnięciu sprawy, oraz przeprowadzenie pomiarów jeszcze przed zakończeniem budowy, gdy parametry budynku mogą być jeszcze korygowane. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonego do skargi obmiaru budynku dokonanego w dniu 30.06.2011r. przez geodetę uprawnionego M.S., z którego wynika, że wymiary budynku po zakończeniu budowy, wynoszą 3,49 x 7,03 m, i są zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Dodatkowo zwrócili uwagę na możliwość wymiany istniejącego gazociągu na nowoczesny, podlegający obecnym regulacjom w zakresie strefy ochronnej, o czym poinformował inwestorów właściciel gazociągu. Takie rozwiązanie umożliwiłoby pozostawienie przedmiotowego budynku w miejscu gdzie został on wybudowany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesiono, że załączony do skargi dokument potwierdzający wymiary przedmiotowego budynku został sporządzony w dniu 30.06.2011r., już po przeróbkach dokonanych po oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów PINB w S., o których inwestorzy nie poinformowali organów nadzoru budowlanego. Wedle stanowiska organu, zmniejszenie szerokości przedmiotowego budynku do 3,5 m nie wyklucza nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na jego usytuowanie w dalszym ciągu w strefie ochronnej gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Kolejną istotną w postępowaniu administracyjnym zasadą jest zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, w myśl której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, albowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 22 marca 1996r., sygn. SA/Wr 1996/95). Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Powyższym zasadom i regułom organ odwoławczy nie sprostał. Bezspornie stan faktyczny w dacie orzekania przez organ II instancji był inny niż w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, czego WINB nie zauważył i nie wyartykułował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że inwestorzy nie poinformowali o dokonanych przeróbkach, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów objętego zgłoszeniem budynku, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia. Dokonana przez PINB po wydaniu decyzji z dnia 6.07.2011r. kontrola potwierdziła, że wymiary budynku gospodarczego są zgodne z dokonanym zgłoszeniem i odpowiadają obliczeniom powierzchni tego budynku przedstawionym przez geodetę uprawnionego na dzień 30.06.2011r. i załączonym do skargi. W odpowiedzi na skargę WINB także nie kwestionował okoliczności związanych z dokonaniem przeróbek przed wydaniem decyzji ostatecznej, polegających na doprowadzeniu parametrów budynku gospodarczego do stanu objętego zgłoszeniem. Z tego względu w ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na akceptację. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem sprawy nie jest obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z dyspozycji bowiem art. 29 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wynika, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie można także podzielić poglądu, iż zasadność rozbiórki wynika z trybu określonego w art. 49b tej ustawy, albowiem przepis ten nakazuje rozbiórkę w drodze decyzji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że z mocy powołanego przepisu, w sytuacji prowadzenia robót budowlanych zgodnie z dokonanym ale nieprawidłowym zgłoszeniem, stosuje się tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (por. Z. Niewiadomski [red.]: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 529). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali czy wybudowany obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami dokonanego zgłoszenia, a następnie rozważy celowość i możliwość prowadzenia legalizacji w odniesieniu do powstałego budynku w aspekcie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia prawa materialnego dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.