II OSK 1499/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 864/09 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 864/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. Ł. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia go uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], którą to pozbawił J. Ł. uprawnień kombatanckich. Z uzasadnienia decyzji wynika, że J. Ł. uzyskał w 1989r. uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie od dnia 22 sierpnia 1946 r. do dnia 1 lipca 1947 r. w szeregach Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, pozbawił J. Ł. uprawnień kombatanckich, zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 września 2001 r. organ administracji utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje, wskazując w uzasadnieniu, że procedura weryfikacji uprawnień kombatanckich nie wyłącza możliwości wykazania w tym samym postępowaniu, że uprawnienia te przysługują z innego tytułu niż utrwalanie władzy ludowej. Sąd administracyjny wyjaśnił, że już po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego skarżący wskazywał na udzielenie pomocy oddziałowi Armii Krajowej, jak również dostarczył wyrok Wojskowego Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 19 września 1946 r. skazujący za posiadanie broni. W ocenie Sądu, organ administracji nie uwzględnił powyższych okoliczności, nie rozpoznał również żądań skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia dowodów ze świadków. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącego ponownie uprawnień kombatanckich. W motywach rozstrzygnięcia organ podano, że nie ma podstaw prawnych do przyznania J. Ł. uprawnień kombatanckich z innego tytułu. Warunkiem koniecznym uzyskania uprawnień na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego jest posiadanie decyzji potwierdzającej okoliczność przebywania w więzieniu za działalność polityczną. Stronie odmówiono wydania takiej decyzji, zatem nie ma możliwości ubiegania się o uprawnienia kombatanckie na tej podstawie. Odnosząc się do kwestii ewentualnej działalności skarżącego w szeregach Armii Krajowej organ administracji wyjaśnił, że ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich przez Związek Bojowników o Wolność i Demokrację w 1989r., skarżący ani w życiorysie, ani w deklaracji członkowskiej nie wspominał o swojej działalności w szeregach Armii Krajowej. Dopiero po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego wnioskodawca wskazał na swoje działania w tej organizacji. W ocenie organu administracji skarżący nie pełnił służby w Armii Krajowej, lecz co najwyżej współpracował z tą organizacją. Współpraca natomiast nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, J. Ł. opisał swoją przynależność do Armii Krajowej i represje, jakich doznał. Wniósł także o przesłuchanie świadka S. O.. Wskazał, że starając się uprzednio o uzyskanie uprawnień kombatanckich informował o przynależności do Armii Krajowej, jednak jego podanie zostało odrzucone. Ponownie zatem składając wniosek pominął ten fragment swojego życiorysu, aby uzyskać uprawnienia kombatanckie. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w pismach skierowanych do Urzędu strona wskazywała na pomoc udzielaną podziemnej organizacji, polegającą na przewożeniu meldunków lub broni. Wnioskodawca nigdy nie podnosił natomiast, że był zaprzysiężonym członkiem organizacji, posiadał pseudonim czy też stopień wojskowy, co jest warunkiem koniecznym, aby przynależeć do formacji charakteryzującej się podporządkowaniem służbowym. Organ uznał również, iż oświadczenie S. O. nie stanowi dowodu potwierdzającego służbę strony w Armii Krajowej. Wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie powyższe decyzje wskazując, że brak decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi, potwierdzającej pobyt skarżącego w wiezieniu za działalność polityczną wyłącza możliwość ubiegania się przez skarżącego o uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ administracji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w kwestii dotyczącej działalności skarżącego w ramach Armii Krajowej, czym naruszył przepisy określone w art. 7, 77 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji powołał się na zeznania świadka S. O., złożone w innym postępowaniu, jednak go nie przesłuchał bezpośrednio. Zaniechanie czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy dotyczy spornych i fundamentalnych zagadnień dla sprawy, Sąd uznał za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, pozbawił J. Ł. uprawnień kombatanckich. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłuchanie świadka S. O. okazało się niemożliwe, gdyż ten zmarł. Z analizy jego zeznań złożonych przed innymi organami nie wynikało natomiast, by wiarygodnie potwierdził on udział strony w strukturach AK. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Ł. oświadczył, że posiadał pseudonim S., a po przysiędze został włączony w szeregi Armii Krajowej. Jego zadanie polegało na przenoszeniu meldunków, przeprowadzaniu różnych grup partyzanckich, przewożeniu wozem konnym broni ze zrzutów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ dokonał analizy protokołów z przesłuchań S. O. przed Sądem Okręgowym w Łodzi z dnia 10 grudnia 1004 r. oraz zeznań J. K., które to zeznania uznał za niewiarygodne. Organ administracji wskazał nadto, iż ubiegając się w roku 1988 o uprawnienia kombatanckie J. Ł. nie wspominał o działalności konspiracyjnej. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby zainteresowany ubiegał się o uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w Armii Krajowej ani że jego podanie zostało odrzucone. Początkowo, w roku 2001 skarżący twierdził, iż to jego bracia należeli do Armii Krajowej, podczas gdy on był zaangażowany do przewożenia meldunków. O innych formach działalności, o podleganiu przywódcy, przydziale organizacyjnym ani o składaniu przysięgi strona nie informowała. W roku 2007 strona oświadczyła, że w jego miejscowości istniała tajna komórka, na czele której stał nauczyciel J. Doliński. W roku 2008 strona podała informację o złożeniu przysięgi i posiadaniu pseudonimu, a także o przewożeniu broni i przeprowadzaniu grup partyzanckich. Z zeznań świadka J. K.y wynika natomiast, że strona brała udział w akcjach zbrojnych, o czym nigdy nie wspominał sam zainteresowany. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do twierdzenia, że strona prowadziła działalność kombatancką w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Organ uznał, że strona nie pełniła służby w organizacji podziemnej. Ewentualna współpraca z organizacją nie stwarza zaś podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich. Tym samym nie sposób przyjąć, że do strony nie mają zastosowania przesłanki art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. ponownie podniósł, że w czasie okupacji należał do Armii Krajowej , na co wskazują zgromadzone przez niego dowody. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż J. Ł. prowadził działalność konspiracyjną, której przypisać można cechy służby, tożsamej z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. W ocenie Sądu z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że jedyną okolicznością, na podstawie której skarżący w latach 80-tych XX w. ubiegał się o przyznanie uprawnień kombatanckich był udział w walkach o utrwalanie władzy ludowej w ramach Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej. Twierdzenie skarżącego o współpracy ze strukturami Armii Krajowej zbiegło się w czasie z wprowadzeniem przez ustawodawcę trybu weryfikacji uzyskiwanych od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację uprawnień kombatanckich. Początkowo skarżący utrzymywał, że członkami Armii Krajowej byli jedynie jego bracia, a jego rola sprowadzała się do przenoszenia meldunków. W toku postępowania przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skala udziału skarżącego w formacji wynikająca z jego oświadczeń narastała. Wobec stanowiska organu, iż działalność polegająca na przenoszeniu meldunków nie stwarzała gwarancji pozostawienia skarżącemu uprawnień kombatanckich, strona stwierdziła, że jej rola polegała także na przenoszeniu broni oraz przeprowadzaniu grup partyzantów. Skarżący przywołał również świadka - J. K., z zeznań którego wynikało, że skarżący spełniał wszelkie warunki do uznania, że pełnił służbę w Armii Krajowej - składał przysięgę, podlegał dowództwu, posiadał pseudonim, a nawet, czego nie podnosił sam zainteresowany, że brał udział w walkach zbrojnych (rozbrojenia, zasadzki). Sąd stwierdził nadto, iż z twierdzeń skarżącego nie sposób wywieść, że w istocie jego działalność wykraczała poza ramy ewentualnej współpracy i miała charakter służby. Odnosząc się do zeznań złożonych przez J. K., to istnieją przesłanki, dla których organ administracji zasadnie uznał je za niewiarygodne. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż sam J. K. nie posiada potwierdzonej służby (ani współpracy) w Armii Krajowej, nie ubiegał się zresztą nigdy o uprawnienia kombatanckie. Treść zeznań złożonych przez świadka zdeterminowana jest przez potrzebę wykazania udziału J. Ł. w Armii Krajowej, o czym świadczy fakt, że nakreślając rolę skarżącego w tej formacji, świadek znacznie wykracza poza ramy roli przypisywanej sobie przez samą stronę. Nie bez znaczenia dla oceny wiarygodności zeznań świadka jest to, że wiedzę swą np. co do faktu składania przez skarżącego przysięgi czerpie z opowiadań. Wprawdzie w wyroku z dnia 19 maja 2008 r. Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie do charakteru konspiracyjnej działalności strony w oparciu o przesłuchanie świadka S. O.. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, S. O. zmarł w dniu 2 lipca 2008r., co uczyniło niemożliwym dopełnienie przez organ zaleceń wynikających z powołanego wyroku. Niemniej jednak organ administracji dokonał wnikliwej oceny zeznań świadka, złożonych w procesie przed Sądem Okręgowym w Łodzi. Na ich podstawie słusznie stwierdzono, że nie dowodzą one służby J. Ł. w Armii Krajowej. Po pierwsze, udział S. O. w organizacjach podziemnych również nie został potwierdzony, jako że zachował on uprawnienia kombatanckie w związku z walką z oddziałami UPA. Po drugie zaś, wskazywał on na swą współpracę z Batalionami Chłopskimi, zatem nie mógł skutecznie zaświadczyć o działalności J. Ł. w strukturach Armii Krajowej. W ocenie Sądu organ administracji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do zachowania przez J. Ł. uprawnień kombatanckich, jako że udział skarżącego w działalności konspiracyjnej nie został wykazany w sposób przekonujący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumpcji) polegające na przyjęciu, że czynności wykonywane przez skarżącego w ramach jego działalność w Armii Krajowej nie można uznać za pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939 -1945 w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący brał czynny udział w działaniach Armii Krajowej jako osoba przynależąca do wskazanej organizacji podziemnej. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumpcji) polegające na przyjęciu, iż w ustalonym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługiwały uprawnienia kombatanckie na podstawie innego tytułu niż wskazany w decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Skierniewicach (z tytułu walki zbrojnej o utrwaleniu władzy ludowej od 22.08.1946 r. do 01.07.1947 r. podczas działalności w ORMO) i błędne uznanie, że w związku z powyższym skarżący powinien zostać pozbawiony uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, iż skarżącemu należą się uprawnienia kombatanckie na podstawie innego tytułu, tj. na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach czyli z uwagi na pełnienie przez skarżącego służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939 - 1945. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ponownie podniósł, że był członkiem organizacji podziemnej - Armii Krajowej o pseudonimie S., a jego działania polegały najczęściej na przenoszeniu tajnych meldunków oraz broni, choć brał on również udział w innych działaniach, np. przeprowadzaniu grup partyzanckich czy w rozbrajaniu Niemców, przy czym działania te nie miały charakteru jedynie pomocniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA, że wymogiem właściwym dla obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. jest precyzyjne określenie normy prawnej oraz wskazanie na czym w ocenie autora skargi kasacyjnej jej naruszenie polegało. Podkreślić należy, że prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego może zostać zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w ramach powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczym, ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktem, na którym organy administracji oparły swe rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej uprawnień kombatanckich skarżącego było to, że nie pełnił on służby w Armii Krajowej ani w innej polskiej podziemnej formacji lub organizacji. Prawidłowość tego ustalenia mógł skarżący w skardze kasacyjnej zakwestionować jedynie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czego nie uczynił. W skardze kasacyjnej powołano bowiem jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzuty te, dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 42 poz. 371 ze zm.) nie dawały zatem żadnej podstawy do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i przyjętych przez sąd I instancji. W konsekwencji oceniając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oprzeć musiał analizę prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaakceptowanym przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji należało uznać za prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uprawnienia uzyskane od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację po dniu 31 grudnia 1988 r. podlegały weryfikacji. Stwierdzenie uzyskania uprawnień kombatanckich wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 – 1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej skutkowało pozbawieniem uprawnień. Warunkiem zachowania uprawnień kombatanckich było natomiast wykazanie się przez osobę zainteresowaną działalnością kombatancką w rozumieniu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Dla ustalenia, że strona spełnia warunek z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy do uznania jej za kombatanta konieczne jest stwierdzenie, że pełniła ona służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach działających w okresie wojny 1939-1945 a nie tylko współdziałała z takimi organizacjami czy udzielała im pomocy. Skoro postępowanie dowodowe, którego rezultatów skarżący w skardze kasacyjnej nie podważył, nie doprowadziło do wykazania, by pełnił on służbę w szeregach AK lub innej polskiej podziemnej formacji lub organizacji , to prawidłowe było zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego przez sąd I instancji, który oddalił skargę na decyzję w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu jako nieuzasadniona, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.