II SAB/Wa 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spraw.) Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] lutego 2011 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2011 r. M. P. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. poinformował wnioskodawcę, że nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia mieszkaniowego. Z uwagi na niespełnienie przesłanek wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) wskazany wyżej wniosek został rozpatrzony negatywnie. M. P. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2011 r., określonego przez niego jako "decyzja", wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie świadczenia mieszkaniowego od dnia złożenia pierwszego wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes WAM poinformował stronę, że na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP brak jest przepisu nakładającego na organy Agencji obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie organu w omawianym zakresie ma formę materialno-technicznej czynności wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W związku z powyższym, zdaniem organu, pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] marca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa, a pismo strony nie może zostać potraktowane jako odwołanie. Następnie zawiadomieniem z [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. poinformował wnioskodawcę, że umieszczono go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od czerwca 2011 r., wskazując jednocześnie wysokość świadczenia. M. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. Skarżący podkreślił, że obowiązek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze decyzji administracyjnej wynika z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ma ona bowiem charakter sprawy administracyjnej indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wskazał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie określają w jakiej formie powinno nastąpić rozstrzygnięcie w zakresie świadczenia mieszkaniowego. Skoro dla innych form realizacji prawa do zakwaterowania ustawa wprost wskazuje, iż następuje to w formie decyzji administracyjnej, to w ocenie organu przyjąć należy, że świadczenie mieszkaniowe winno być załatwione w drodze czynności techniczno-prawnej. Wydana decyzja byłaby wadliwa, bowiem nie wskazywałaby materialno-prawnej podstawy uprawnień w zakresie otrzymania przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka miedzy innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podkreślenie zasługuje, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak J. P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; patrz również /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 kpa. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk. M. Romańska /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 kpa. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 kpa.). Wszczęcie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 kpa. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345). W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Sąd uznał, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 kpa, wystąpił bowiem do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z pismem zatytułowanym jako odwołanie od pisma z dnia [...] marca 2011 r., w który wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego sprawy. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 306, poz. 1367 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Art. 21 ust. 2 ww. ustawy określa, iż prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: – przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; – przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; – wypłaty świadczenia pieniężnego. Skarżący w oparciu o powyższy przepis wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 48d cyt. ustawy organ ten jest właściwy do wypłacenia świadczenia mieszkaniowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia mieszkaniowego. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie, jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia bowiem skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albo odmówić dokonania wypłaty tego świadczenia wydając decyzję administracyjną, od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ wyroku z 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14, wyroku z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. pozostaje w bezczynności, albowiem skoro uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, to miał obowiązek dokonać odmowy wypłaty tego świadczenia w formie decyzji administracyjnej. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.