I SA/Wa 1441/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] W. z dnia [...] października 1981 r. nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Decyzję oparto na następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H. M. w ¼ cz., M. i G. małżonków L. w ¼ cz. i M. C. w ½ cz. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływany dalej jako "dekret"), z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. aktu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od daty objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. W przedmiotowej sprawie dawni współwłaściciele hipoteczni nie złożyli wniosku w tym trybie, zatem z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do jego złożenia, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] października 1981 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] W. orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia 23 października 2008 r. następcy prawnymi H. M. – B. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co skutkowało nieważnością ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując na brak po stronie wnioskodawców legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. Organ podał, że następcy prawnymi poprzedniego współwłaściciela, nie posiadali do przedmiotowej nieruchomości żadnych praw, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ podkreślił, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadają również obecnie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i podało, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości zarówno gruntowej, jak i budynkowej. Złożenie bowiem takiego wniosku stanowi warunek nie tylko przyznania prawa własności czasowej, ale w ogóle wszczęcia postępowania. Natomiast niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu, powodowało, z upływem tego terminu, przejście na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Tym samym organ uznał, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym, ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości, a jako spadkobiercy dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1654/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. od decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 kpa był chybiony. Na skutek skargi kasacyjnej B. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W uzasadnieniu, wskazując na uregulowania dekretu oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, Sąd wywodził, iż ustalenie, czy doszło do niewadliwego, a zatem skutecznego objęcia gruntu przy ul. [...] w posiadanie przez gminę W., posiada istotne znaczenie dla oceny istnienia po stronie B. M. oraz pozostałych następców prawnych poprzedniej właścicielki legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym na tym gruncie. Bez ustalenia faktu objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, nie można przesądzić, czy nie pozostaje otwarty termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Dopiero bowiem ustalenie, że wniosek dekretowy nie został złożony w przewidzianym na to czasie, dawałoby podstawę do wyciągnięcia z tego faktu negatywnych wniosków w przedmiocie interesu prawnego skarżącego. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu w budynku przy ul. [...] w W. z wniosku B. M. była zatem przedwczesna i naruszała art. 157 § 3 w zw. z art. 28 kpa przez niedokonanie w prawidłowy sposób oceny legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, zainicjowane zostało wnioskiem następców prawnych dawnej współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku posadowionym na ww. gruncie, na rzecz jego najemcy. Odmawiając, na podstawie art. 157 § 3 kpa, wszczęcia postępowania nadzorczego organ ocenił, iż wnoszącym podanie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie legitymują się oni żadnym tytułem prawnorzeczowym, czy też roszczeniem do ww. nieruchomości gruntowej, jak też budynku, w którym znajduje się sprzedany lokal. Oceny tej organ dokonał jednak w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone czy, a jeśli tak to kiedy, nastąpiło formalne objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę W. Ta zaś okoliczność ma kluczowe znaczenie dla oceny posiadania przez wnioskodawców roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r., a tym samym kwestii przysługującego im przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku posadowionym na objętej działaniem dekretu nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc osobą legitymowaną do uruchomienia takiego postępowania zgodnie z art. 157 § 2 kpa, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Dekret z dnia 26 października 1945 r. wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, tj. związania własności budynku wzniesionego na gruncie z własnością tego gruntu. Z dniem jego wejścia w życie (tj. 21 listopada 1945 r.), na własność gminy m. st. Warszawy przechodziły wyłącznie położone na obszarze m. st. Warszawy grunty (art. 1). Znajdujące się na nich budynki stanowiły zaś nadal przedmiot odrębnej własności, przynależny jej dotychczasowemu właścicielowi (art. 5). Częścią składową nieruchomości gruntowej stawały się one z mocy prawa dopiero w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (po zmianach własności czasowej, użytkowania wieczystego), albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia, co wynika z art. 8 dekretu. Z kolei 6-miesięczny termin do zgłoszenia wniosku, w myśl art. 7 ust. 1 dekretu, rozpoczynał swój bieg od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Tryb i zasady na jakich następowało to objęcie regulowały natomiast, wydane na podstawie art. 4 dekretu, dwa rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W świetle uregulowań zawartych w tych rozporządzeniach skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez gminę w posiadanie, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym zostało zamieszczone stosowne ogłoszenie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.) Skoro zatem odjęcie własności budynku jej dotychczasowemu właścicielowi następowało dopiero po bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gruntu (którego bieg rozpoczynał się od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę), bądź w następstwie negatywnego rozpoznania takiego wniosku, to zasadnicze znaczenie dla oceny praw i roszczeń do nieruchomości i posadowionego na niej budynku, przysługujących następcom prawnym dawnej współwłaścicielki, jako źródła interesu prawnego legitymującego ich do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji o sprzedaży znajdujących się w tym budynku lokali mieszkalnych, ma ustalenie faktu objęcia przez gminę nieruchomości w posiadanie oraz daty, z którą to nastąpiło. Jak podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., bez ustalenia faktu objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, nie można przesądzić, czy nie pozostaje otwarty termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Objęcia w posiadanie gruntu, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, nie można bowiem domniemywać, lecz winno ono nastąpić w ściśle określonej przepisami prawa formie oraz winno być potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym. Dopiero po przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie, czy następcy prawni byłej współwłaścicielki ww. nieruchomości posiadają interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, który pozwoliłby im skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. Z analizy akt sprawy wynika, że powyższe istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ nadzoru naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania organu nadzoru w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy zatem za co najmniej przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oderwaniu od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dla stwierdzenia bowiem stanu "niezłożenia wniosku", a tym samym utraty roszczeń dekretowych, istotne znaczenie ma ustalenie, że termin do dokonania tej czynność upłynął, co w sposób oczywisty wymaga oznaczenia początku jego biegu. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., ustali przede wszystkim czy, a jeśli tak to kiedy, przedmiotowa nieruchomość została objęta w sposób określony przepisami prawa w posiadanie przez gminę W., a następnie w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń oceni, czy wnioskodawcom przysługuje legitymacja do wszczęcia postępowania nadzorczego i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.