II SA/Rz 779/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) w [...] decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Burmistrza Gminy [..] z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na remont i odbudowę domu mieszkalnego z tytuł strat poniesionych w wyniku powodzi w maju i czerwca 2010 roku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej Ups). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że S.S., jako współwłaścicielce budynku mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem M. [x], nie może być przyznany zasiłek celowy, którego wysokość, zgodnie z żądaniem strony wynosi 20 000 zł. Zgromadzone w sprawie dowody, w postaci wywiadu środowiskowego, oświadczeń strony oraz protokołu komisji ds. szacowania szkód (z dnia 11 maja 2011 r.) wskazują, że zgłoszone przez zainteresowaną straty w postaci zniszczenia budynku (załamania się drewnianej podłogi w dwóch pomieszczeniach) nie stanowiły następstwa ani powodzi, ani osuwisk z maja i czerwca 2010 r. Są natomiast następstwem zużycia drewnianego budynku (wskutek długotrwałego użytkowania) i braku zapewnienia przez jego właściciela dostatecznej izolacji od gruntu oraz remontów. Sama S.S. zamieszkuje w tym domu od 45 lat. Treść odwołania z dnia 30 sierpnia 2006 r. (od decyzji nr [...]) oraz pisma z dnia 30 sierpnia 2006 r. skierowanego przez stronę do Wojewody [...], wskazują, że budynek wymagał generalnego remontu już w sierpniu 2006 r., z powodu spękanej podmurówki i zużytych legarów oraz podłóg. Niezależnie od tego, w sprawie ustalono (na podstawie informacji sołtysa), że S.S. nie mieszka w budynku stanowiącym przedmiot podania; nie korzysta z energii elektrycznej opłacając tylko opłatę stałą (informacja uzyskana z Zakładu Energetycznego). Z decyzją nie zgodziła się S.S., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdziła, że jej dom w obecnym stanie nie nadaje się do użytku. Musi zamieszkiwać czasowo u rodziny. Nie ma dostatecznych dochodów, aby podjąć się remontu z własnych środków. Jej emerytura jest niska i musi wystarczać na zakup leków. Jest wdową w wieku 70 lat i nie może liczyć na pomoc innych osób. SKO w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżąca kwestionowała ustalenia organów, jakoby straty w budynku mieszkalnym nie zostały wywołane przez powódź i opieranie się w tym zakresie na wyjaśnieniach sołtysa wsi lub sąsiadów. Podała, że w wyniku powodzi opuściła budynek, korzystając z pomocy krewnych zamieszkiwała u członków swej rodziny, opiekując się ich dziećmi. O możliwości skorzystania z zasiłku na remont domu dowiedzieć się miała od osoby, która oszacowywała szkody w budynku, albowiem z tytułu ubezpieczenia otrzymała najpierw kwotę 1700 zł, a później dodatkowo 5000 zł. Co do stanu budynku w 2006 r. skarżąca wyjaśniała, iż ubiegała się wówczas o środki pomocowe z uwagi na uszkodzenie budynku gospodarczego przez wichurę. S.S. negatywne nastawienie organu gminy do siebie tłumaczyła swym sprzeciwem w sprawie związanej z przebiegiem sieci kanalizacyjnej przez jej nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym powodem, dla którego organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego S.S., a organ odwoławczy zaakceptował to stanowisko, było uznanie, że skarżąca bezpośrednio przed powodzią nie przebywała w tym budynku, nadto już w 2006 r. wymagał on remontu. Okoliczność braku zamieszkiwania przez S.S. w swoim domu bezpośrednio przed powodzią organ I instancji ustalił na podstawie rozmowy pracownika socjalnego z sołtysem wsi M. – M.D.. Dowodem na to jest notatka spisana przez pracownika i podpisana przez sołtysa wsi (k. 12 akt administracyjnych). Okoliczności tej zaprzeczyła przed Sądem S.S. Z mocy art. 14 Ups w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., o ile Ups nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 106 ust. 1 Ups przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii musi być poprzedzone stosownym postępowaniem spełniającym wymogi k.p.a. Ta sama reguła musi mieć zastosowanie w sytuacji, gdy organ odmawia świadczenia z pomocy społecznej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), przyczyny odstąpienia musi organ utrwalić w aktach sprawy w formie protokołu (art. 10 § 3 k.p.a.). Fakt braku zamieszkiwania przez S.S. w jej domu w M. bezpośrednio przed powodzią wynikać ma, w ocenie organu I instancji z dwóch źródeł dowodowych: po pierwsze z oświadczenia sołtysa wsi, po drugie z rozmów "z sąsiadami". Rzecz jednak w tym, że w przypadku osobowego źródła dowodowego, organ winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka. Świadkiem będzie konkretna osoba fizyczna, bezpośrednio niezainteresowana wynikiem postępowania, wezwana przez organ administracji publicznej do złożenia zeznań w prowadzonym przez niego postępowaniu. Świadkami nie mogą zatem być bliżej nieokreśleni "sąsiedzi". Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka wymaga zachowania określonej formy – sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a.), świadek powinien być uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie (art. 83 § 3 k.p.a.), nadto strona winna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.), strona ma także prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom (art. 79 § 2 k.p.a.). Wszystkich tych reguł nie zachował organ I instancji, w tej sytuacji zgodnie z art. 81 kodeksu powyższej okoliczności, jakoby S.S. nie zamieszkiwała w swoim budynku mieszkalnym bezpośrednio przed powodzią w roku 2010 r. nie można uznać za udowodnioną, zaś naruszenia tych przepisów ocenić należy jako uchybienie przepisom o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), co daje podstawę do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, mimo wadliwej i w rzeczy samej nieprzydatnej w znaczeniu procesowym formy przeprowadzenia dowodu z osobowego źródła, sam ten fakt nie miał jedynego znaczenia w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na remont domu zniszczonego przez powódź. Jako zasadniczy argument przeciwko pozytywnemu rozstrzygnięciu wniosku strony organ I instancji przyjął to, a organ odwoławczy pogląd powyższy w pełni zaakceptował, iż zniszczenia budynku mieszkalnego S.S. nie nastąpiły w wyniku powodzi z 2010 r., ale miały swe źródło w możliwych wcześniejszych podtopieniach oraz w tym, że w świetle oświadczeń samej skarżącej z 2006 r., przy okazji ubiegania się wówczas o środki z pomocy społecznej, już wówczas sygnalizowała potrzebę pilnego remontu budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby należało wykluczyć, że powódź nie dotknęła budynku skarżącej. Z protokołu komisji ds. szacowania szkód z 11 maja 2011 r. wynika, że podłoga w wyniku zbutwienia zawaliła się, do czego przyczynić się mogły "wcześniejsze podtopienia", brak prawidłowej izolacji oraz długotrwałe użytkowanie budynku. Skoro komisja sporządzała protokół w rok po powodzi, to nie sposób wykluczyć, że szkody jakie wystąpiły, były ostatecznie wynikiem właśnie zalania budynku w 2010 r. Z oświadczenia S.S. złożonego przed Sądem wynika, że skarżąca uzyskała odszkodowanie z tytułu szkód przez powódź, o fakcie tym wywodziła w samej skardze powołując się, że tak orzekł "ekspert do spraw budownictwa". Z tytułu odszkodowania skarżąca miała uzyskać łącznie 6.700 zł. Zdaniem Sądu jest to okoliczność, która istniała w dacie orzekania przez organ I instancji, a nie znana temu organowi, skoro S.S. fakt wystąpienia w listopadzie 2010 r. o zasiłek z pomocy społecznej na remont budynku uszkodzonego przez powódź tłumaczyła właśnie uzyskaniem takiej informacji od owego eksperta. Dla Sądu jest niezrozumiałe, z jakich powodów organy obu instancji nie zażądały od skarżącej oświadczenia odnośnie kwestii ubezpieczenia budynku i ewentualnego uzyskania odszkodowania od instytucji ubezpieczeniowej. Zdaniem Sądu wystąpiła w sprawie przesłanka do wznowienia postępowania ujęta dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Skarżąca wywodzi, że dysponuje ekspertyzą w związku z umową ubezpieczeniową, na podstawie której właśnie z tytułu szkód popowodziowych otrzymała odszkodowanie. Dowód z tej okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy, skoro wedle strony ma dowodzić faktu, że szkoda wystąpiła wskutek powodzi z 2010 r. W tej sytuacji, skoro zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, skarga okazuje się uzasadniona, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji winien przeprowadzić rozprawę administracyjną, albowiem potrzebne jest wyjaśnienie sprawy przy udziale świadków (art. 89 § 2 k.p.a.). Przeprowadzając tę rozprawę połączoną z ponownymi oględzinami budynku mieszkalnego skarżącej w M., będzie możliwość przesłuchania sołtysa wsi, mającego mieć w sprawie istotne wiadomości, jak i bezpośrednich sąsiadów skarżącej, przede wszystkim na okoliczność zasięgu wód powodziowych w 2010 r. Będzie także możliwe ustalenie, czy faktycznie strona opuściła ten budynek kilka lat przed powodzią w 2010 r., jak to przyjął organ, czy też nie jest to trafne, jak wywodzi skarżąca. Przeprowadzenie tych dowodów będzie czyniło zarazem zadość prawu strony do czynnego udziału w tym stadium postępowania wyjaśniającego. Organ wezwie także skarżącą do okazania dowodu z ekspertyzy odnośnie przyczyny szkód w budynku, będącej podstawą uzyskania odszkodowania oraz do okazania dokumentu, z którego wynikać będzie kwota odszkodowania wypłacona przez instytucję ubezpieczeniową. Sąd podkreśla, że uchylenie decyzji wydanych w granicach sprawy otwiera organowi pomocy społecznej możliwość wydania ponownej decyzji rozpoznającej źródłowy wniosek, poprzedzonej prawidłowym postępowaniem dowodowym, nie przesądzając przy tym kierunku tego orzeczenia. Organ w szczególności będzie miał na uwadze treść art. 2 ust. 1 Ups (Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), będzie zatem mógł zarazem rozważyć, czy uzyskane przez skarżącą środki z tytułu odszkodowania od instytucji ubezpieczeniowej w porównaniu do rozmiaru szkód nie są wystarczające do ich naprawienia. Z wyłożonych przyczyn orzeczono, jak w sentencji.