III SA/Kr 659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego D. S. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2092/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 533/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został poprzedzony następującym stanem faktycznym: Rozkazem personalnym z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3, art. 110 ust. 2, art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 i 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2006 r. Nr 251, poz. 1859), zwolnił ze służby w Policji z dniem 16 marca 2009 r. st. sierż. D. S. zawieszonego w czynnościach służbowych na stanowisku referenta Ogniwa [...] ([...]) Komendy Powiatowej Policji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i w szczególności podniósł, że st. sierż. D. S. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2007 r. Nr [...] został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 15 października 2007 r. do dnia 15 stycznia 2008 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu w dniu 15 października 2007 r. postępowania dyscyplinarnego wobec uzasadnionego przypuszczenia, że mogło dojść do zaniechania czynności służbowej i niedopełnienia przez D. S. obowiązków służbowych w trakcie podejmowanej interwencji, a tym samym naruszenia dyscypliny służbowej, a po rozpatrzeniu odwołania policjanta Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu [...] 2007 r. rozkaz personalny Nr [...], w którym uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i określił datę zawieszenia na okres od dnia 29 października 2007 r. do dnia 29 stycznia 2008 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, że następnie w dniu [...] 2007 r. Komendant Powiatowy Policji wydał orzeczenie Nr [...], w którym uznał D. S. winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku, a po rozpatrzeniu odwołania policjanta Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu [...] 2008 r. orzeczenie Nr [...], którym uchylił orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2007 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazując włączenie do postępowania dyscyplinarnego materiałów śledztwa prowadzonego pod sygn. akt [...] w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych. W wykonaniu tego polecenia Komendant Powiatowy Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2008 r. zawiesił postępowanie dyscyplinarne przeciwko D. S. ze względu na istotność w postępowaniu dyscyplinarnym końcowych ustaleń poczynionych przez prokuratora w postępowaniu karnym. W uzasadnieniu podkreślono, że kolejnym rozkazem - rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Komendant Powiatowy Policji przedłużył okres zawieszenia D. S. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, a po rozpatrzeniu odwołania policjanta rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 3 kwietnia 2008 r. Prokuratura Rejonowa powiadomiła Komendę Powiatową Policji o zakończeniu postępowania karnego przeciwko D. S. i skierowaniu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego. Po sporządzeniu kserokopii materiałów z czynności przeprowadzonych przez prokuratora i dołączeniu ich do akt zawieszonego postępowania dyscyplinarnego Komendant Powiatowy Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2008 r. podjął zawieszone postępowanie dyscyplinarne przeciwko D. S., jednak zaznaczono, że analiza materiałów uzyskanych z akt sądowych nie pozwoliła na uzyskanie dla potrzeb postępowania dyscyplinarnego materiału dowodowego, który umożliwiłby podjęcie decyzji w zakresie rodzaju kary dyscyplinarnej dla D. S. W szczególności podniesiono, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, groziło D. S. zwolnienie ze służby, co z kolei rodziło dla niego daleko idące konsekwencje prawne i materialne. Mając na uwadze te przesłanki Komendant Powiatowy Policji zawiesił ponownie w dniu 3 czerwca 2008 r postępowanie dyscyplinarne przeciwko D. S. nie dopatrując się tym samym możliwości odwieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza. W uzasadnieniu organ I instancji podał także, że w dniu 25 listopada 2008 r. Sąd Rejonowy Wydział II Karny wydał wyrok o sygn. akt [...], na mocy którego D. S. uznano winnym popełnienia jednego z zarzucanych mu czynów i postępowanie karne w tym zakresie zostało warunkowo umorzone na okres próby wynoszący 2 lata, przy czym w pozostałym zakresie policjanta uniewinniono. Pismem z dnia 12 lutego 2009 r. D. S. wniósł o odwieszenie go w czynnościach służbowych, lecz Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 20 lutego 2009 r. poinformował go, że nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego pisma z dnia 12 lutego 2009 r., gdyż wyrok nie był prawomocny a tylko prawomocne zakończenie postępowania stanowiłoby decydującą przesłankę do merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego. W kolejnym piśmie z dnia 25 lutego 2009 r., D. S. ponowił wniosek o odwieszenie go w czynnościach służbowych i zarzucił, że rozkaz personalny o zawieszeniu go w czynnościach, został wydany bez podstawy prawnej, ponieważ w dacie jego wydania nie toczyło się przeciwko niemu postępowanie karne, które rzekomo było podstawą zawieszenia go w czynnościach służbowych. Komendant Powiatowy Policji nie uwzględnił tego pisma podkreślając, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby i rozkaz w tym zakresie obowiązywał przez okres 3 miesięcy, a więc zgodnie z prawem. Z kolei rozkaz Nr [...] o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych został on wydany w dniu [...] 2008 r., to jest w chwili, gdy D. S. zostały już postawione zarzuty w postępowaniu karnym, a więc rozkaz miał umocowanie prawne w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Komendant Powiatowy Policji uznał, że przesłanki takie wystąpiły albowiem w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym wydane zostało już orzeczenie o ukaraniu D. S., od którego zostało złożone odwołanie i kolejne orzeczenie, a co za tym idzie rodzaj kary lub inne rozstrzygnięcie zależało od wyroku wydanego przez Sąd w postępowaniu karnym. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, podjęcie kroków prawnych w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z D. S. było zasadne z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez policjanta zarzucanego mu czynu, zagrożenie karą, ponad dwunastomiesięczne zawieszenie funkcjonariusza w służbie i nie pełnienie przez niego służby, a także trudną sytuację kadrową w Ogniwie [...] oraz policjanta zachowanie w służbie w kontekście wymagań i oczekiwań jakie stawiają przełożeni i całe społeczeństwo przed Policją. Z tego względu w dniu [...] 2009 r. D. S. został zwolniony ze służby. W odwołaniu od rozkazu personalnego Nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji D. S. wniósł o jego uchylenie jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił brak podstawy faktycznej do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej zarówno przy wydawaniu wcześniejszych rozkazów o zawieszeniu go w pełnieniu obowiązków służbowych, jak i skarżonej decyzji. D. S. wskazał, że wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji rozkazu personalnego z dnia [...] 2007 r. Nr [...] o zawieszeniu go w czynnościach służbowych nastąpiło na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, który to przepis daje przełożonemu służbowemu możliwość zawieszenia podwładnego w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu m.in. postępowania dyscyplinarnego, ale tylko wówczas, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Odwołujący się stwierdził, że w uzasadnieniu tej decyzji nie wskazano ani jednej okoliczności, na podstawie której można byłoby go zawiesić w czynnościach służbowych, co - jego zdaniem - oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się zauważył, że przedmiotowej decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem odwołanie go ze służby w dniu [...] 2007 r. i nie dopuszczanie go do służby w dniach następnych było rażącym naruszeniem jego uprawnień. Odwołujący się zarzucił z kolei rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...] 2007 r. naruszenie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż - w jego ocenie - organ ten orzekł na jego niekorzyść przedłużając mu okres zawieszenia do dnia 29 stycznia 2008 r. pomimo tego, że wnosił w odwołaniu o uchylenie decyzji organu I instancji. D. S. zaznaczył, że obie powyższe decyzje zostały wydane w sposób wadliwy i jako takie stały się podstawą rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...] 2008 r. o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, jednakże - zdaniem odwołującego się - organ wydając tę decyzję nie wskazał konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie okresu zawieszenia, a zatem decyzja ta była pozbawiona podstawy faktycznej oraz prawnej. Odnosząc się natomiast do rozkazu personalnego z dnia [...] 2009 r. Nr [...], na podstawie którego został zwolniony ze służby D. S. podniósł, że został on wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który to przepis pozwala zwolnić policjanta ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Odwołujący się stwierdził, że nie jest to jednak obligatoryjny przypadek zwolnienia ze służby, lecz fakultatywny i jest to przykład uznania administracyjnego, które może być stosowane jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych okolicznościach, a w tym przypadku także tylko wówczas, gdy nadal nie ustały przyczyny zawieszenia. Odwołujący się podał, że jego obecna sytuacja jest zupełnie odmienna od sytuacji z początkowego okresu jego zawieszenia. Najpierw faktycznie zawieszono go, choć nie było jeszcze prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, a następnie wszczęto postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się orzeczeniem o uznaniu go winnym naruszenia dyscypliny służbowej. Orzeczenie to jednak zostało uchylone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i sprawa dyscyplinarna została zwrócona do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie dyscyplinarne zostało następnie zawieszone w dniu 3 czerwca 2008 r. i nie zostało odwieszone przed wydaniem zaskarżonej decyzji o wydaleniu ze służby. D. S. zarzucił, że pomimo tego, iż w postępowaniu dyscyplinarnym nie stwierdzono naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, to wydano decyzję o zwolnieniu go ze służby. Zarzucił nadto, że w postępowaniu karnym Sąd Rejonowy w dniu 25 listopada 2008 r. wydał wyrok sygn. akt [...], w którym uniewinnił odwołującego się od popełnienia jednego z zarzucanych czynów, a co do drugiego czynu warunkowo umorzył postępowanie i - zdaniem odwołującego się - istnieje znikome niebezpieczeństwo, aby sąd II instancji mógł orzec o zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż jest on związany apelacjami i albo utrzyma powyższy wyrok w mocy albo orzeknie na korzyść odwołującego się (zgodnie z art. 454 § 1 Kodeksu postępowania karnego wprowadzającym zakaz reformationis in peius). Zdaniem odwołującego się, jego sytuacja prawna została wyjaśniona i nie zachodzą żadne przesłanki ani do zwolnienia go ze służby ani do utrzymywania go w stanie zawieszenia, a tym samym nie zostały spełnione wymogi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. D. S. podniósł, że Komendant Powiatowy Policji uzasadniając decyzję o jego zwolnieniu ze służby nie wskazał szczególnych okoliczności faktycznych, które uniemożliwiałyby odwołującemu się pełnienie służby w Policji. Podkreślił przy tym, że chodzi tu o okoliczności leżące po jego stronie, a nie po stronie organu. Z tego powodu odwołujący się uznał, że wskazywanie przez organ I instancji na taką okoliczność jak niedobór kadrowy komórki organizacyjnej, w której odwołujący się pełni służbę, nie może być brana pod uwagę. Nadto podnoszenie przez organ tego, że odwołujący się powinien być "wzorem" postępowania dla młodszych stażem jest postulatem aksjologicznym, a nie okolicznością przemawiającą za jego zwolnieniem. Również oczekiwania społeczeństwa i inne okoliczności dotyczące społecznego wymiaru pracy Policji zawarte w uzasadnieniu rozkazu w sposób oczywisty nie odnoszą się do osoby odwołującego się i nie mogą mieć wpływu na decyzję o jego pozostaniu w służbie lub zwolnieniu. Rozkazem personalnym z dnia 15 kwietnia 2009 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia D. S. ze służby w Policji i ustalił datę tego zwolnienia na dzień 30 kwietnia 2009 r. utrzymując go w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, a dotyczy to sytuacji policjanta, któremu zostały przedstawione zarzuty karne w sprawie, w której brak jest możliwości określenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku. Organ odwoławczy podkreślił, że sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, a korzystając z takiego uprawnienia, niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, organ I instancji, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy i wziął pod uwagę nie tylko podstawy prawne, ale także postawę policjanta w czasie zdarzenia będącego przedmiotem postępowania zarówno dyscyplinarnego jak i karnego. Organ II instancji stwierdził, że w pełni podziela ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, albowiem bezsporna jest okoliczność, że D. S. od dnia 29 października 2008 r. pozostawał nieprzerwalnie zawieszony w czynnościach służbowych. Zdaniem tego organu, policjant będąc powołanym do egzekwowania przepisów prawa sam musi przestrzegać prawa w najwyższym stopniu i wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowanie kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a także w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Organ stwierdził, że w postępowaniu karnym przeciwko D. S. nie zapadł prawomocny wyrok i dlatego nie zachodziła przesłanka umożliwiająca przywrócenie do służby i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast zawieszenie D. S. w czynnościach służbowych przez tak długi okres czasu wpływało niekorzystnie na pracę całego zespołu, gdyż blokowało etat, na który mógł być mianowany inny policjant oraz blokowało ruchy kadrowe w Komendzie Powiatowej Policji i między sekcjami tej jednostki. Organ odwoławczy podniósł, że długotrwała nieobecność odwołującego się spowodowana zawieszeniem w czynnościach służbowych wymagała podejmowania przez Komendanta Powiatowego Policji działań natury organizacyjnej, pociągającej za sobą problemy związane z pracą w godzinach nadliczbowych, jak i problemy związane z racjonalnym gospodarowaniem kadrami, co z kolei uzasadniało przyczynę zwolnienia D. S. ze służby, chociażby ta przyczyna nie była przez policjanta zawiniona. Organ podał, że z uwagi na fakt, iż decyzji Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę zwolnienia D. S. ze służby w Policji, którą określono na dzień 30 kwietnia 2009 r. Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się D. S. i pismem z dnia 12 maja 2009 r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji D. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie zachodziła podstawa faktyczna do zastosowania tego przepisu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności: – art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i naruszeniu w ten sposób zasady działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa; – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie interesu skarżącego w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji; – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nie mającej odzwierciedlenia w całokształcie materiału dowodowego; – art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których organ się oparł oraz ewentualnie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podkreślił, że został zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych tylko i wyłącznie w związku ze wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, a nie postępowania karnego. Oba rozkazy personalne o zawieszeniu go w czynnościach służbowych były z października 2007 r., a postępowanie karne przeciwko niemu wszczęto dopiero w styczniu 2008 r. Tym samym - zdaniem skarżącego - Komendant Powiatowy Policji nie był uprawniony do przedłużenia okresu zawieszenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie zawieszenia w związku z wszczęciem postępowania karnego, a taka podstawa nie została wskazana. Równocześnie skarżący podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, z instytucji przedłużenia zawieszenia można korzystać wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a tymczasem w uzasadnieniu rozkazu personalnego Nr [...] organ nie wykazał w żaden sposób faktycznych podstaw zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku przedłużenia zawieszenia. Skarżący podniósł, że on oraz E. B., z którą pełnił służbę, mieli identyczne zarzuty zarówno w postępowaniu dyscyplinarnym jak i w postępowaniu karnym, a mimo to E. B. nie przedłużono okresu zawieszenia i wróciła do służby po 3 miesiącach. Nadto skarżący powtórzył również swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące zastosowania przez ten organ art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz opisał swoją obecną sytuację, która - jego zdaniem - była odmienna od tej w początkowym okresie jego zawieszenia. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w zasadzie powielił uzasadnienie organu I instancji, jak też swoje wcześniejsze uzasadnienia dotyczące decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych i że organ II instancji po raz kolejny wskazał, że podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych była chęć uniknięcia ewentualnego uzgadniania wersji zdarzenia z funkcjonariuszami realizującymi czynności w postępowaniu przygotowawczym, przy czym w żadnej decyzji o zawieszeniu Komendant Powiatowy Policji takiego argumentu nie zawarł. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny, jakie okoliczności miałyby decydować o tym, że dalsza służba skarżącego w Policji byłaby niemożliwa. Podniósł też, że nie zakończenie postępowania karnego w określonym terminie nie może być podstawą faktyczną kontynuacji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych i zarzucił organom administracyjnym, iż te nie odniosły się w żaden sposób do faktu, że zawieszono go w związku z postępowaniem dyscyplinarnym, które nie zostało do tej pory zakończone a przedłużenie zawieszenia wydano w związku z postępowaniem karnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że w dniu postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r. prokurator Prokuratury Rejonowej zarzucił D. S., iż ten w dniu [...] 2007 r. w A pełniąc służbę patrolową i podejmując zleconą interwencję zaniechał wykonania czynności służbowych i procesowych czym działał na szkodę interesu prywatnego, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, co uzasadniało wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji postanowienia Nr [...] z dnia [...] 2008 r. o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego. Podano, że w stosunku do st. post. E. B. nie przedłużono okresu zawieszenia i wróciła ona do służby po 3 miesiącach pomimo tego, że miała identyczne zarzuty zarówno w postępowaniu dyscyplinarnym jak i w postępowaniu karnym albowiem E. B. była wówczas w służbie przygotowawczej, a to skarżący był dowódcą patrolu i w czasie interwencji on podejmował decyzję. Zdaniem tego organu zarzut, że nie zostały spełnione wymogi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, gdyż ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zwolnienie na podstawie tego przepisu następuje w wyniku uznania organu i jest wprawdzie fakultatywne, ale Komendant Powiatowy Policji uznał, że nawet warunkowe umorzenie postępowania karnego nie pozwala na pozostawienie skarżącego w służbie. Jedynie w przypadku uniewinnienia od stawianego zarzutu przez sąd II instancji skarżący mógłby dalej pełnić służbę w Policji. Podano, że postępowanie dyscyplinarne zostało podjęte i z uwagi na brak przesłanek dalszego prowadzenia - policjant został zwolniony ze służby - zakończone zostało wydaniem orzeczenia o umorzeniu postępowania. Nadto wskazano, że w dniu 26 maja 2009r. przed Sądem Okręgowym, Wydział IV Karny Odwoławczy zapadł wyrok sygn. akt [...] utrzymujący wyrok wydany przez Sąd Rejonowy z dnia 25 listopada 2008r. sygn. akt [...]. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty podniesione w skardze. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wydanie przez organy administracyjne decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, pomimo korzystnego dla skarżącego wyroku, świadczy o tym, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na innych niż merytoryczne przesłankach. Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że sytuacja prawna skarżącego w całym okresie poprzedzającym wydanie decyzji o jego zwolnieniu ze służby nie może być oceniana w oderwaniu od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010r. o niezgodności art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 533/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalił skargę D. S. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postępowanie dotyczące zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wszczęte rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2007 r., a następnie zakończone rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2009 r. zwalniającym skarżącego ze służby z dniem 30 kwietnia 2009 r. W ramach tej kontroli Sąd zbadał, czy zaistniały podstawy do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a następnie czy zaistniały przesłanki do wydania rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby. Sąd zaznaczył, że w ramach toczącego się postępowania przedmiotem kontroli i oceny Sądu nie mogły być okoliczności, o których sąd karny prawomocnie rozstrzygnął, a w szczególności dotyczące winy skarżącego. Jeżeli chodzi o zasadność zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2007r. Nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2007r. Nr [...] to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organy Policji nie naruszyły obowiązujących przepisów w tym zakresie. Podstawą wydania tych rozkazów personalnych był bowiem fakt wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego a ta okoliczność oraz dobro postępowania były wystarczającymi przesłankami do podjęcia przedmiotowych rozkazów. Sąd wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że pozostawienie skarżącego w służbie "utrudniałoby dalsze prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, jak również pełnienie przez niego służby do czasu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy". Zdaniem Sądu, przedłużenie 3-miesięcznego okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...] 2008 r. i ta decyzja została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazem personalnym z dnia [...] 2008 r. Nr [...]. Dokonując kontroli tych rozkazów personalnych Sąd nie stwierdził naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów, gdyż zarówno podstawa faktyczna, tj. prowadzenie postępowania karnego przeciwko skarżącemu, jak i podstawa prawna, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji zostały, w ocenie Sądu, ustalone przez organy orzekające w sposób prawidłowy. Również przy ocenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 200 9r Nr [...] zwalniającego skarżącego ze służby w Policji z dniem 16 marca 2009 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 kwietnia 2009 r. Nr [...], którym uchylono powyższy rozkaz organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby ustalając tę datę na dzień 30 kwietnia 2009 r., Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów. Sąd stwierdził, że bezsporne jest to, iż w dacie wydania tych rozstrzygnięć upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a zatem została spełniona ustawowa przesłanka określona w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sąd wskazał, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zostały przedstawione powody, dla których organy skorzystały z uprawnienia do zwolnienia ze służby skarżącego pomimo tego, że wskazany przepis ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe, za nieuzasadnione należało uznać zarzut podniesiony w skardze, że nie zachodziła podstawa faktyczna do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził również, aby organy Policji w toku prowadzonego postępowania naruszyły przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 201 1r., sygn. akt I OSK 2092/10 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem z mocy tego przepisu obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było dokonanie oceny prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze wobec tego rozkazu. W szczególności Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób wykazały konieczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który określa przesłanki dopuszczalności takiego zwolnienia pozostawiając jego zastosowanie uznaniu organów orzekających. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skorzystanie przez organy orzekające z uprawnienia orzeczniczego opartego na uznaniu administracyjnym wymaga wnikliwego wykazania, że za skorzystaniem z tego uznania przemawiają okoliczności określone w szczególności w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. ochrona praworządności uwzględniająca interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika bowiem dla organów administracji publicznej dopuszczalność stosowania władztwa publicznego tylko w takim zakresie, w jakim znajduje to uzasadnienie w obowiązującym prawie. Jeżeli zaś prawo to pozostawia organowi administracji możliwość kierowania się własną oceną rzeczywistości ujmowaną jako uznanie administracyjne, to ocena ta – z faktu dokonywania jej w ramach sprawowania władztwa publicznego – nie może pozostawać w sprzeczności z wartościami koniecznymi do zachowania przy sprawowaniu administracji publicznej. Do wartości tych należą zaś okoliczności określone w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżonych rozstrzygnięć wyrażona w uzasadnieniu wyroku nie spełniała wymagań wynikających z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd ten ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, iż nie stwierdził naruszenia przepisów. Oceniając skorzystanie przez organy orzekające z uznania administracyjnego Sąd I instancji poprzestał na wskazaniu, że organy te przedstawiły powody skorzystania z tego uznania, co nie jest wystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów Sąd I instancji – w ramach oceny zgodności z prawem działania organów orzekających – zobowiązany był wykazać, czy skorzystanie przez te organy z uznania administracyjnego znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy przy uwzględnieniu okoliczności określonych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że z ustalonego przez organy orzekające i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego jednoznacznie wynika spełnienie się przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jednakże, co zaznaczono - fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza, że samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania, a wymagane jest wykazanie, iż okoliczności faktyczne konkretnej zindywidualizowanej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu. Takiej zaś oceny dopuszczalności zastosowania przez organy orzekające art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji Sąd I instancji nie dokonał, przez co naruszył art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od dokonania tej oceny we wskazanym zakresie zależy, czy organy orzekające były uprawnione w ustalonych okolicznościach sprawy do skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i w konsekwencji wydania władczego rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga D. S. jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych i zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.): "Art. 41. (...) 2. Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach: (...) 9) upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia." Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że z powodu upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych (jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia) policjanta można zwolnić, przy czym organ właściwy w sprawach zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie ma obowiązku wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu policjanta w omawianym przypadku a jedynie ma taką możliwość. Oznacza to, że decyzja w sprawie zwolnienia oparta jest na uznaniu administracyjnym, które nie oznacza dowolności. W zakresie tym Sąd orzekający podziela zarówno stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2092/10, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (opubl. OTK-A 2008/7/20, LEX nr 425886): "Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 (...) ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzja podejmowana przez przełożonego powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego)." Tym samym - zdaniem Sądu - niedopuszczalne jest zwalnianie policjantów ze służby przez ich przełożonych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w sposób "automatyczny", w każdym przypadku stwierdzenia upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. O ile – zdaniem Sądu - z prawidłowo ustalonego przez organy orzekające stanu faktycznego jednoznacznie wynika spełnienie przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, to jednak - co podniesiono już wyżej - fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza, że samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania, a wymagane jest wykazanie, iż okoliczności faktyczne konkretnej zindywidualizowanej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu. Jest oczywistym, że Konstytucja RP nie zabrania wprowadzenia wysokich (uzasadnionych) warunków dostępu do służby publicznej - byleby zasady te były ustanowione w stosunku do wszystkich obywateli na jednakowych zasadach (art. 65 Konstytucji) – ale też z tak ukształtowanym dostępem do służby publicznej związany jest obowiązek ustawodawcy precyzyjnego określenia kryteriów zwalniania z niej. Kryteria te – zdaniem Sądu podzielającego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97 (opubl. OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). - powinny być ukształtowane w taki sposób, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Z tego względu Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 351/10 (opubl. LEX nr 758363): "Niedopuszczalne byłoby zwalnianie policjantów ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z 1990 r. o Policji w każdym przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, bez uwzględniania słusznego interesu skarżącego i wymaganej dla zastosowania tej normy prawnej oceny interesu społecznego sugerującego takie rozwiązanie prawne." Sąd zauważa, że każde zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych powoduje konieczność zastąpienia go w służbie przez innych funkcjonariuszy, najczęściej w formie godzin nadliczbowych oraz w przypadku dłuższego okresu zawieszenia w czynnościach trudności kadrowe i organizacyjne jednostki, do której policjant został przypisany, a w konsekwencji osłabienie służby, na co wskazuje organ I instancji. W ten sposób można byłoby – zdaniem Sądu - uzasadnić istnienie interesu społecznego w jak najszybszym zastąpieniu policjanta nowym funkcjonariuszem, który jednakże – o czym nie należy zapominać - wymaga wielomiesięcznych a nawet wieloletnich szkoleń i wdrożenia się do służby pod kierunkiem starszych stażem policjantów. Jest niewątpliwym też, że każdy policjant powinien działać zgodnie z prawem, wykazywać się nieposzlakowaną opinią i być wzorem dla młodszych stażem i wiekiem kolegów. Wymóg nieposzlakowanej opinii czy nieskazitelnego charakteru policjanta nie oznacza jednak jego bezbłędności i z tego względu na organach administracyjnych ciąży obowiązek jednoznacznego wykazania, że dalsze pozostawienie w służbie funkcjonariusza, wobec którego upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, jest niemożliwe. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie wykazały w wystarczający sposób konieczności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który określa przesłanki dopuszczalności takiego zwolnienia pozostawiając jego zastosowanie uznaniu organów orzekających. Skorzystanie przez organy orzekające z uprawnienia orzeczniczego opartego na uznaniu administracyjnym wymaga wnikliwego wykazania, że za skorzystaniem z tego uznania przemawiają okoliczności określone w szczególności w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. ochrona praworządności uwzględniająca interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika bowiem dla organów administracji publicznej dopuszczalność stosowania władztwa publicznego tylko w takim zakresie, w jakim znajduje to uzasadnienie w obowiązującym prawie. Jeżeli zaś prawo to pozostawia organowi administracji możliwość kierowania się własną oceną rzeczywistości ujmowaną jako uznanie administracyjne, to ocena ta – z faktu dokonywania jej w ramach sprawowania władztwa publicznego – nie może pozostawać w sprzeczności z wartościami koniecznymi do zachowania przy sprawowaniu administracji publicznej. Do wartości tych należą zaś okoliczności określone w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." O ile więc – zdaniem Sądu - organy administracyjne wydając zaskarżone rozkazy personalne wskazywały na różne trudności w pracy Policji związane z ponad 12-to miesięcznym okresem zawieszenia w czynnościach skarżącego, co w pewnym zakresie mogło wskazywać na interes społeczny w zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, to jednak jednoznacznie takiego interesu nie wykazały. Organy nie wykazały też, aby kierowały się słusznym interesem obywatela, a w szczególności nie wskazały szczególnych okoliczności faktycznych leżących po stronie skarżącego (za wyjątkiem niesłusznego wskazywania na konieczność bezbłędnego postępowania policjanta), które uniemożliwiałyby skarżącemu dalsze pełnienie służby. Powoduje to uchylenie zaskarżonych rozkazów personalnych i zobowiązanie organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do kierowania się poglądami, wskazówkami i zaleceniami przedstawionymi wyżej . Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji orzekając na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt III wyroku.