I SA/Sz 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr 27, znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] r., nr sprawy [...] , odmawiające umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez D.S. składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez D.S. składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres [.....] r. oraz za miesiąc [...] r. wraz z odsetkami za zwłokę. W ocenie Zakładu, w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodziła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ w stosunku do ww. prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Nie stwierdzono też szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji organ wskazał, że 14 lutego 2011 r. wpłynął do Zakładu, złożony w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W złożonym wniosku pełnomocnik płatniczki podniósł szczególne okoliczności w jakich znalazła się zobowiązana, która na skutek kolizji drogowej doznała poważnych i rozległych obrażeń ciała. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, co następuje: D.S. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] r. do [..] r., od[...] . do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do[...] . oraz prowadzi nadał od [...] r. Na koncie płatniczki widnieją zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w kwocie [...] zł (plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie). Następnie, Zakład dokonał dokładnego wyliczenia zaległych składek oraz, po przytoczeniu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm.), art. 28 ust. 3 i 3a ww. ustawy oraz regulacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazał, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek (w tym także odsetek od nieopłaconych składek) mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub ważny interes osoby zobowiązanej. Z uwagi na fakt, iż Zakład jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji z budżetu państwa, ZUS, dysponując pieniędzmi z budżetu państwa, winien postępować z największą ostrożnością. Oznacza to, że umorzenie zaległości składkowej winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Umorzenie zaległości z tytułu składek powinno być zatem traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie jest zobowiązany do umorzenia zaległości. Zatem, jak podkreślił organ, nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Natomiast w przypadku braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, Zakład ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Następnie, w uzasadnieniu omawianej decyzji wskazano, że w stosunku do D.S. nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ w stosunku do zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, które jest skuteczne. W ocenie ZUS sytuacja materialna i zdrowotna D.S. nie wyczerpuje przesłanek stanowiących podstawę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami min. z uwagi na fakt, że zobowiązana uległa wypadkowi we wrześniu 2010 r. natomiast zadłużenie powstało już w roku 2002, czyli na długi okres przed wypadkiem. Ponadto, mąż zobowiązanej uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia. Z tego też względu, w ocenie organu, nie stwierdzono szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia zaległości wobec Zakładu, z uwagi na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na powyższą decyzję D.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., podnosząc naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 28 ust. 3 pkt i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca, powołując się na, załączoną do akt sprawy oraz skargi, dokumentację lekarską oraz obowiązujące przepisy prawa ponownie, jak we wniosku o umorzenie oraz wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy wskazała, że stan zdrowia nie pozwala jej na wykonywanie żadnej działalności zarobkowej, a zatem zachodzi w stosunku do niej przesłanka wystąpienia przewlekłej choroby pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca podniosła ponownie, iż nie pracuje albowiem uległa wypadkowi w wyniku kolizji drogowej, w trakcie której doznała poważnych i rozległych obrażeń ciała. W efekcie powyższego zdarzenia D.S. jest sparaliżowana od pasa w dół i nie jest w stanie się poruszać. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest aktualnie wynagrodzenie męża wnioskodawczyni w wysokości [...]zł miesięcznie. Skarżąca wraz z mężem ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym, w tym jedno z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wobec którego lekarze i terapeuci zalecają naukę w szkole specjalnej w S.. W związku z tym ww. ponoszą koszty utrzymania i nauki dzieci oraz koszty dojazdu z W. do S. Ponadto, skarżąca pomaga schorowanej matce, która utrzymuje się z renty rolniczej. Rodzina D.S. korzysta oraz niewielkich zasiłków z pomocy społecznej, np. w postaci posiłków szkolnych dla dzieci. W skardze podkreślono także, że z uwagi na obrażenia, których skarżąca doznała w trakcie tragicznej kolizji drogowej rodzina jej musiała przeznaczyć znaczne środki finansowe, celem umożliwienia jej powrotu do zdrowia w stopniu największym jaki będzie możliwy. Reasumując, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w skardze wskazano, że przy umarzeniu nieopłaconych składek należy oceniać niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu z uwzględnieniem stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, a do takich ciężkich skutków należy zaliczyć pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji ZUS z [...]r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że w sprawie pojawiła się nowa okoliczność albowiem ZUS wydał orzeczenie o niezdolności skarżącej do pracy do 30 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Zdaniem Sądu, ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm.), dalej u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w sprawie wątpliwości nie budzi to, iż sytuacja skarżącej nie wypełnia przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności zaległych należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.), ponieważ rodzina skarżącej osiąga regularne dochody, co trafnie organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Jednakże za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl których - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie organ - ustosunkowując się do powyższego przepisu - stwierdził, iż skarżąca uległa wypadkowi we wrześniu 2010 r. natomiast zadłużenie powstało juz w 2002 r., czyli na długi okres przed wypadkiem. A nadto, organ stwierdził, że prowadząc własną działalność gospodarczą obowiązkiem płatnika, wynikającym z przepisów prawa, jest opłacanie składek. Z tego też względu, mając także na uwadze stałe dochody uzyskiwane przez męża skarżącej, organ stanął na stanowisku, że nie stwierdzono okoliczności szczególnych uzasadniających umorzenie należności. Odnosząc się do powyższych ustaleń organu, Sąd, orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż są one niepełne. Przede wszystkim Sąd wyraża stanowisko, iż aby stwierdzić, czy zobowiązana pozostaje w sytuacji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. (opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ w decyzji dochodów skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami skarżącej i jej rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem nie przeanalizował obecnej sytuacji zdrowotnej skarżącej, co może mieć znaczenie dla sprawy i oceny jej sytuacji finansowej. Poza tym organ, przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej, nie odniósł się do faktu korzystania przez nią ze świadczeń pomocy społecznej, co wynika z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z [...]r. Tymczasem - jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżąca w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się także ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Tak więc, powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do życia. Przy czym, podkreślić jeszcze w tym miejscu należy, że organ badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy i aktualną sytuację skarżącej, która jest istotna dla rozstrzygnięcia, a nie jedynie fakt, że składki przez nią nie były opłacane już w 2002 r., który w sprawie o umorzenie zaległości jest kwestią drugorzędną. Wobec powyższego - ocenie Sądu - zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Zakład ma również możliwość częściowego uwzględnienia wniosku o umorzenie zadłużenia. Bowiem należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien ponownie rozważyć, czy w stosunku do skarżącej znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało oparte na treści art. 152 p.p.s.a..