II SA/Sz 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy decyzjami z dnia [...] r. Nr [...] i [...], działając na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił L. K. i A. K. opłaty adiacenckie w wysokości [...] zł i [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w [...]: działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha - wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. W uzasadnieniu obu decyzji organ I instancji podał, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję – budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej gminnej, stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do tych sieci nieruchomości położonych w [...] nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiących na dzień zakończenia inwestycji własność L. i A. K. Dalej organ I instancji podał, że Rada Gminy Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na [...]% wzrostu wartości. Wartość nieruchomości wzrosła odpowiednio o kwotę [...] zł – działka nr [...] oraz [...] zł – nr [...]. Wobec powyższego należało ustalić opłaty adiacenckie w wysokości [...] zł oraz [...] zł. L. K. i A. K. odwołali się od ww. decyzji wnosząc o uchylenie obu decyzji w całości. W uzasadnieniu podnosili miedzy innymi, że przedłożone operaty nie spełniają wymogów dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, bowiem sporządzone zostały nierzetelnie, z naruszeniem przepisów prawnych i standardów zawodowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i L. K., na podstawie art. 62, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 143 ust. 1, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta bądź ma zamiar z nich korzystać. Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 144ust.1) i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia (vide: [...] wyrok WSA z [...], LEX nr [...], [...] wyrok NSA [...], LEX nr [...]). Dalej Kolegium zgodziło się z argumentami zawartymi w odwołaniu, że podstawą do określenia opłaty adiacenckiej jest różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury. Tak więc, aby podważyć zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, odwołujący się winni wykazać, że rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie ustalił różnicę pomiędzy ceną nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a ceną po wybudowaniu tejże infrastruktury. Aczkolwiek zarzuty podnoszone w odwołaniu noszą znamiona profesjonalizmu to jednak Kolegium nie mogło tych zarzutów uwzględnić. Ciążący na organach administracyjnych obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie oznacza jednak przerzucanie na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli Wójt Gminy wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy odwołujących się. Kolegium powołało się na wyrok z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, powinna, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy), lub inny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę (podobnie: wyrok WSA z dnia [...] r., sygn. [...], LEX nr [...], wyrok WSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Zdaniem Kolegium to czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wycena wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie została dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość nieruchomości gruntowej po wybudowaniu infrastruktury technicznej wzrosła. Przedstawione przez biegłego wyliczenia ewidentnie wskazują, iż wartość przedmiotowych działek wzrosła. W wycenie wartość prawa własności gruntu określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej (str. [...] operatu szacunkowego). W metodzie tej porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy tych nieruchomości. Tak określona wartość rynkowa nieruchomości musi uwzględniać: funkcję wynikającą z planu, lokalizację, stopień uzbrojenia, atrakcyjność krajobrazową, możliwości inwestycyjne, powierzchnię działki. Posługując się w/w podejściem i metodą, rzeczoznawca ustaliła poziom wzrostu w wysokości zaledwie [...] zł. Wzrost jest symboliczny, a wysokość opłaty wynika głównie z olbrzymiej powierzchni obu działek. Rzeczoznawca majątkowa, posiłkując się wieloma przykładami transakcji z terenu [...] i innych miejscowości gminy [...] (co jest zgodne z przepisami) wykazała bezspornie, że wartość działek po uzbrojeniu w sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej wzrosła. W ocenie Kolegium, wynikającej stąd opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości [...] zł. nie sposób uznać za wygórowaną czy też ustaloną bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję L. K. i A. K. wskazali, że w odwołaniu podnieśli szereg zarzutów odnośnie operatów szacunkowych i choć SKO wzmiankuje o tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie ustosunkowało się do tych zarzutów, wprost je odrzuciło uznając, że ciężar kontrdowodu w sprawie spoczywa na stronie skarżącej. W związku z powyższym skarżący zarzucili, że: a/ Nie zostali poinformowani przez organ o uprawnieniach do zwrócenia się do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. b/ W odwołaniu, z własnej inicjatywy wskazali, że chcą skorzystać z takiej możliwości. c/ Art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące. Dalej wyjaśnili, że nie przedkładali wcześniej "swoich propozycji" gdyż : w świetle orzecznictwa nie miałoby to sensu, organ i SKO nie pouczyły ich o takiej możliwości, choć zwracaliśmy się o to do SKO i do gminy, nadto nie byli o to proszeni, organ i SKO nie przewidzieli odpowiedniej ilości czasu na takie procedury, być może nie byłoby to kompatybilne z innymi decyzjami gminy i SKO w sprawie opłat adiacenckich na terenie [...], które to obawy jeśli by nawet były nie znajdowałyby uzasadnienia jako, że nasze nieruchomości są daleko nietypowe w stosunku do setek typowych nieruchomości w [...], dla których szacowanie na potrzeby opłat jest stosunkowo proste, określanie stopnia wzrostu nieruchomości nietypowych (jakimi są ich nieruchomości) jest procesem długim, kosztownym i niewykonalnym w krótkim okresie czasie. Skarżący zarzucili również, że dane bazy porównawczej przyjęte przez rzeczoznawcę nie są zgodne z art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (ceny nie mogą odbiegać więcej niż 20% od przeciętnych cen). Autorka operatu cytuje na wstępie art. 4 § 17 (który zresztą też nie wypełnia treścią) pomijając punkt 16 tego artykułu, który mówi, że ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem przyjęte przez rzeczoznawcę dane bazy porównawczej w większości nie są podobne ani co do lokalizacji, ani co do przeznaczenia, ani co do innych cech (wielkości, braku dojazdu i innych wad). Cena minimalna przytoczonej bazy porównawczej różni się od ceny maksymalnej o ok. [...]% (ale też nic dziwnego skoro porównuje się grunt rolny do gruntu budowlanego). Nie mogą być podobne do siebie nieruchomości o tak zróżnicowanych cenach. Podawane w aktach notarialnych ceny są czasem zaniżane przez strony transakcji - ale takie pozycje należy eliminować. Zasada podejścia porównawczego polega bowiem na doborze do porównań (ze zbioru transakcji zanotowanych na rynku) nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz eliminacji z analizy nieruchomości niepodobnych. Konsekwencją przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych jest zawsze niewiarygodny wynik szacowania. Z całego postępowania wynika też fakt, że rzeczoznawca nie spełnił wymogu art. 175 p.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówiącym o zobowiązaniu rzeczoznawców do wykonywania czynności ze szczególną starannością ... kierując się zasadą bezstronności. Końcowo skarżący sformułowali następujące wnioski: 1. Operaty szacunkowe będące podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej wykonane przez K. G. zostały sporządzone z naruszeniem przepisów prawnych i standardów zawodowych. Deklarują w dalszym ciągu wolę dokonania na ich koszt oceny tych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ustawy o g.n. 2. Określony w operatach poziom wzrostu nieruchomości jest za wysoki i dla nich nie do przyjęcia. Jednocześnie potwierdzają gotowość uregulowania opłaty adiaceckiej ale w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Wyliczona kwota wzrostu wartości naszych nieruchomości jest na pewno za wysoka, a operaty nie spełniają minimalnych wymagań dowodów w tego typu sprawie. 3. Urząd Gminy [...] wydał decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez należytego dokonania weryfikacji tych operatów i nie zaakceptował ich propozycji odnośnie oceny tych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców zgodnie z art. 157 ustawy o g.n. 4. Decyzja SKO wydana została po nierzetelnej analizie sprawy, zawiera błędy, uchybienia i zaniechania oraz nosi znamiona braku obiektywizmu. SKO nie dało im możliwości wzięcia udziału w rozprawie i nie uwzględniło ich postulatów oceny operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ustawy o g.n. Biorąc powyższe pod uwagę wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wójta Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wobec czego skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 144 i art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych ze środków jednostek samorządu terytorialnego, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy zauważyć, że ustawodawca nie nałożył na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wartość nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wzrośnie. Organ ustalający opłatę jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wzrosła wartość nieruchomości. W sytuacji gdy strona podnosi zarzuty odnośnie prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, organ zobowiązany jest do podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiania powstałych wątpliwości, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i rozwianiu wszelkich wątpliwości co do zgodności sporządzonych operatów szacunkowych z przepisami prawa, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, organ może przerzuć na stronę obowiązek przedłożenie stosownego kontrdowodu w postaci opinii sporządzonej na zlecenie strony. W przedmiotowej sprawie zgodzić należy się z zarzutem skargi, że stanowiące podstawowy dowód w sprawie operaty szacunkowe sporządzone zostały przez biegłego niezgodnie z przepisami ustawy. Już analiza części wstępnej operatów wskazuje, że nie są zgodne z przepisem art. 146 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tymczasem rzeczoznawca w operatach podaje, że stan nieruchomości przyjęła na dzień [...] r. - tj. odbioru końcowego inwestycji, a poziom cen na [...] r., jednocześnie podając jako datę sporządzenia operatu dzień [...] r. Jest to niezgodne z wyżej przytoczonym przepisem art. 146 ust. 3 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających decyzji organu pierwszej instancji, operaty szacunkowe nie mogły stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Tym samym nie mogły stanowić podstawy naliczenia opłaty adicenckich wynikających ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 146 ust. 3 ustawy, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisy art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, i dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a.