IV SA/Wr 346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant:: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko oddala skargę. Decyzją D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...], nr [...], na podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania st. sekc. I. Ł. od decyzji z dnia [...], nr [...], Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. w sprawie mianowania na stanowisko z dniem 1 marca 2010r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia wskazano, że decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy PSP w L. mianował st. sekc. I. Ł. z dniem 1 marca 2010 r. na stanowisko starszego ratownika w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. w służbie stałej ze zmianowym rozkładem czasu służby. Pismem z dnia 12 marca 2010 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe. I. Ł. podniósł, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Decyzją tą st. sekc. I. Ł. został przeniesiony z dniem 1 maja 2004 roku z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. Decyzja ta, posiadająca przymioty decyzji konstytutywnej tj. kształtującej stosunek prawny powinna być wykonana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. (który w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją jest organem zobowiązanym) ściśle przez wydanie decyzji deklaratoryjnej mianującej st. sekc. I. Ł. na stanowisko służbowe na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, który ma charakter kompetencyjny. Strona ponadto w odwołaniu podniosła uchybienie przez organ I instancji art. 107 § 1, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] st. sekc. I. Ł. został przeniesiony z dniem 1 maja 2004 r. ze służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. Przeniesienie nastąpiło na prośbę strony wyrażoną w raporcie z dnia 13 lutego 2004 r., umotywowana zmianą miejsca zamieszkania. Wyżej wymieniona decyzja nie została wykonana z powodu zwolnienia strony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...]. Decyzja zwalniająca odwołującego ze służby została zmieniona decyzją W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] jedynie w zakresie terminu zwolnienia ze służby - odwołujący się został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 27 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. (sygn. akt IV S.A./PO 80/80) uchylił decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] Wyrok ten został zaskarżony przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. (sygn. akt OSK 1400/08) oddalił zaś skargę kasacyjną W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. (sygn. akt IV S.A./PO 80/80). Oceniając zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. stwierdzono, iż nie narusza ona prawa. Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie zaś do art.31 ust.1 w.w. ustawy stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 33 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej akt mianowania określa m. in. stanowisko i miejsce służby. Akt mianowania będący decyzją administracyjną należącą do decyzji konstytutywnych zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w rozpatrywanej sprawie wydaje Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnym, a decyzja mianująca strażaka na stanowisko służbowe posiada przymiot decyzji konstytutywnej tj. tworzącej, znoszącej lub zmieniającej stosunek prawny, ustalającej dla adresatów prawa i obowiązki. Powołując się na pogląd reprezentowany przez przedstawicieli doktryny tego rodzaju aktom administracyjnym przyznaje się charakter twórczy, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego właśnie aktu administracyjnego. Stosunek służbowy strażaka nie powstaje więc z mocy prawa, lecz do jego powstania konieczne jest wydanie takiej właśnie decyzji konstytutywnej, ustalającej jego szczegóły wymienione w art. 33 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wobec powyższego decyzje mianujące wywołują skutki prawne od chwili ich wydania (ex nunc). Skuteczność prawna aktów konstytutywnych określa, że mają zasadniczo "działać na przyszłość", a więc wywoływać skutki prawne od pewnego momentu następującego po wydaniu aktu. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. decyzją wydaną w dniu [...] nie mógł więc mianować strażaka z dniem poprzedzającym datę jej wydania. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez stronę w odwołaniu jakoby organ I instancji naruszył art. 107 § 1, art. 8 i art. 11 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego swojej decyzji należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 4 kpa organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Strona wystąpiła z takim żądaniem w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. W treści pisma odwołujący się podtrzymał swoje stanowisko dotyczące przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L., natomiast datę podjęcia obowiązków służbowych uzależnił od woli Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. Ł. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że narusza ona przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, poprzez ich niezastosowanie. Stwierdził, że skoro wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją wcześniejszej decyzji konstytutywnej w sprawie przeniesienia skarżącego, to decyzja taka ma deklaratoryjny charakter i może wywoływać skutek ex tunc. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...] podjętą na prośbę skarżącego, I. Ł. został przeniesiony z dniem 1 maja 2004r. ze służby w Komendzie Miejskiej PSP w P. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w L.. Wskazana decyzja nie została wykonana z powodu zwolnienia skarżącego ze służby w PSP z dniem 27 lipca 2004r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009r. oddalono skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego PSP w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008r. uchylającego decyzje obu instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. W związku z tym, że skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w L., decyzją Komendanta Powiatowego PSP w L. z dnia [...] został mianowany na stanowisko starszego ratownika w tejże Komendzie. Uważa jednak, że mianowanie winno nastąpić z dniem 1 maja 2004r., a zatem według daty pierwotnej. Stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Z przepisów powołanej wcześniej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o PSP wynika, że strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej PSP (art. 28 a ust. 1). Do mianowania strażaka na stanowisko służbowe w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski) – art. 32 ust. 1 pkt 3, stosunek służbowy strażaka powstaje w dniem mianowania na stanowisko (art. 31), a akt mianowania winien m.in. określać stanowisko i miejsce służby (art. 33 pkt 1). Należy ponadto dodać, że komendant powiatowy (miejski, wojewódzki, główny) jest kierownikiem kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej – komendy wykonując w niej zadania służbodawcy wobec zatrudnionych funkcjonariuszy. Z przedstawionego zestawienia przepisów wynika, że pełnienie służby przez strażaka PSP jest odnoszone przede wszystkim do kategorii zatrudniającej go jednostki organizacyjnej PSP, a nie całej formacji. Ustawowe usytuowanie kompetencji do mianowania funkcjonariusza PSP na szczeblu kierownika jednostki organizacyjnej , w której służba ma być pełniona z jednej strony świadczy o jej pierwotnej ustawowej podmiotowości w zakresie zdolności do samodzielnego nawiązywania (i rozwiązywania) stosunków zatrudnienia, z drugiej natomiast, nakazuje widzieć ją jako odrębną w stosunku do kategorii służby, jako całości struktury, jednostkę wyposażoną ustawowo określony zakres podmiotowości (samodzielności). Odmienną regulację przyjęto natomiast w ustawach dotyczących służb specjalnych: o ABW i AW, SKW i SWW, CBA. We wskazanych przypadkach podmiotem zatrudniającym są odpowiednie służby jako całe struktury organizacyjne reprezentowane przez ich kierownika (szefa), a nie składające się nań wyodrębnione jednostki organizacyjne (np. odpowiednio delegatury, oddziały, itp.). Z powyższego wynika, że decyzja przenosząca strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej w innej miejscowości nie mianuje go na stanowisko służbowe w tej jednostce, lecz jedynie stanowi akt nadrzędnego organu służbowego, obligujący organ podległy organizacyjnie do podjęcia aktu mianowania. Oznacza to, że do mianowania strażaka przeniesionego konieczne jest wydanie odrębnej decyzji mianującej go na konkretne stanowisko służbowe. Ocena skutków prawnych decyzji mianującej strażaka PSP na stanowisko łączy się z podziałem aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one, konstytuują nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia lub uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką jego istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że - w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych - nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, deklarują, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne (K. Ziemski: Formy prawne realizacji materialnego prawa administracyjnego, w: Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, pod red. Z. Leońskiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1998, s. 37). W ustawie o Państwowej Straży Pożarnej brak jest przepisu, który mógłby stanowić podstawę kreowania konstrukcji decyzji mianującej strażaka na stanowisko z mocą wsteczną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja konstytuuje stosunek administracyjnoprawny, a zatem ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Podkreśla się to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmujących, że decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna (por. np. uchwałę Pięciu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., OPK 21/2001, ONSA 2002, nr 3, poz. 105, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., OSA 8/2001, ONSA 2002, nr 3, poz. 95). Sąd podziela zarzut podniesiony przez stronę w odwołaniu od decyzji I instancji, że nie uwzględnia ona w całości żądania strony, sprowadzającego się do ustalenia daty przeniesienia na dzień 1 maja 2004r., zatem nie było podstaw do odstępowania od jej uzasadnienia. Jednak powyższe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a ponownie wydana decyzja byłaby tej samej treści. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.