I SA/Wa 492/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez P. – miasto na prawach powiatu, własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] wraz z budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z nieruchomością gruntową. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. stwierdzono nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Organ nadzoru uznał bowiem, że przekazanie całej spornej nieruchomości na rzecz P. – miasta na prawach powiatu stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie cała objęta powyższą decyzją nieruchomość zajmowana była przez jednostkę przejmowaną przez P., tj. [...]. Dodatkowo organ podkreślił, że Wojewoda [...] dokonał podziału budynku w niedopuszczalny sposób. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wystąpił Prezydent Miasta P. podnosząc, że budynek należący do sąsiedniej działki wybudowany został na zasadzie tymczasowości. Minister Skarbu Państwa rozpoznając ponownie sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Organ podkreślił, że podnoszony argument, iż budynek wybudowany został na zasadzie tymczasowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego część spornej nieruchomości znajdowała się we władaniu S. w P., nie zaś [...], a więc jednostki przejętej przez Miasto P.. W części budynku przekazanego na rzecz P. – miasta na prawach powiatu, znajdowały się pomieszczenia medyczne i biurowe wykorzystywane przez S., a więc jednostki przejętej do prowadzenia przez Powiat [...]. Przekazanie więc całej przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², wraz z budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z nieruchomością gruntową, na rzecz P. – miasta na prawach powiatu, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ nadzoru wskazał ponadto, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. dokonał podziału budynku w sposób niedopuszczalny. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. podnosząc, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2010 r. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wnosząc o uchylenie powyższych decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nabywanie z mocy prawa jest odzwierciedleniem zastanych stanów faktycznych, a zakwestionowana decyzja Wojewody [...] potwierdziła jedynie ustalone na podstawie przedłożonych w postępowaniu dokumentów władanie nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto – co wymaga podkreślenia - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga – choć nie z powodów podniesionych przez skarżącego - jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa. Przedmiotowa decyzja wydana bowiem została przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, w stosunku do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć trzeba, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przepisy art. 24 kpa oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Zatem przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają bowiem chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 oraz glosy aprobujące). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Zauważyć trzeba, że w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwość zastosowania przesłanki wyłączenia pracownika czy członka organu, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z kolei w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Powołany przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma więc zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, co uzasadnia jej uchylenie. Z analizy materiału dowodowego wynika bowiem, że zarówno decyzję pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r., jak i wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., podpisał działający z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa Podsekretarz Stanu A.L.. Nie ulega zaś wątpliwości, że osoba, działająca z upoważnienia Ministra, uczestnicząca w wydaniu decyzji pierwszej instancji, powinna być wyłączona w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym podkreślić trzeba, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Zostało to wyraźnie podkreślone w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. Oczywiste zatem jest, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta dotknięta jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.