III SA/Lu 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] – w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, którą przyznano skarżącej S.W. płatności w łącznej wysokości 13.073,69 zł, w tym z tytułu: 1) jednolitej płatności obszarowej w wysokości 9.504,94 zł; 2) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 3.141,89 zł; 3) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 80,43 zł; 4) płatność do krów, w wysokości 346,43 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: S.W. we wniosku z dnia 5 maja 2010 r. wniosła między innymi o przyznanie na jej rzecz: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczanych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej (PZ) oraz płatności do krów i owiec. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania S.W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 o treści wskazanej na wstępie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, jakie podstawy prawne zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej (PZ) organ wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.). Warunkiem przyznania płatności zwierzęcej było posiadanie w okresie referencyjnym wynikającym z tego przepisu (15 września 2007 – 14 marca 2008 r.) zarejestrowanych zwierząt. W bazie IRZ ustalono, że skarżąca posiada 2 sztuki bydła płci żeńskiej i na tej podstawie ustalono wysokość płatności z tego tytułu według zasad wskazanych w powołanym rozporządzeniu. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, w części dotyczącej płatności zwierzęcej, w dniu [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał zaskarżoną decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołując się na stan sprawy wyjaśnił, że strona w latach 2004-2007 nie występowała z wnioskiem o przyznanie płatności. Po raz pierwszy S.W. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych w roku gospodarczym 2008 (w dniu 06.05.2008 r.). We wniosku ubiegała się m.in. o przyznanie płatności zwierzęcych, deklarując powierzchnię 7,31 ha trwałych użytków zielonych. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.). Kontrola potwierdziła wielkość zadeklarowanej do płatności powierzchni trwałych użytków zielonych, jednakże skarżąca w okresie referencyjnym (to jest 15 września 2007 r. – 14 marca 2008 r.) posiadała jedynie dwie sztuki bydła zgłoszone do systemu IRZ. Natomiast pozostałe zwierzęta (owce w ilości 25 sztuk) S.W. zarejestrowała dopiero w dniu 24 maja 2008 r. a więc już po wymaganym okresie referencyjnym. Tym samym na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i w rejestrze koniowatych wyliczony stosownie do przepisów rozporządzenia współczynnik zadecydował o przyznaniu płatności zwierzęcej (PZ) w wysokości 80,43 zł. Wyjaśniając pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ wskazał jednocześnie, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), określa zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny. Mąż S.W. (F.W.) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu [...] marca 2004 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów. We wniosku w sekcji XIII widnieje podpis skarżącej jako żony wnioskodawcy, wyrażający zgodę na wpis współmałżonka do ewidencji producentów. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, "w przypadku małżonków (...) nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków (...), co do którego współmałżonek (...) wyrazi pisemną zgodę". Z powyższej regulacji wynika, że status producenta rolnego nadaje się temu współmałżonkowi, który wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów i tym samym uzyskanie statusu producenta rolnego uprawnia go do występowania jako strona. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał F.W. zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym [...]. W latach 2004-2007 wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych składał F.W. i stosownie do art. 28 k.p.a. to on był stroną postępowań wszczętych tymi wnioskami. Skarżąca S.W. uzyskała zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym w dniu [...] lutego 2008 r. i wówczas uzyskała status producenta rolnego i strony. Według organu przyjęcie okresu referencyjnego jaki wskazała S.W. w odwołaniu, to jest od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Taki okres referencyjny wynikający z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40 poz. 326 z późn. zm.), zastrzeżony został bowiem przez ustawodawcę dla rolników będących stronami postępowań administracyjnych wszczętych przez nich wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, a wbrew twierdzeniom odwołującej się nie można jej uznać za stronę takiego postępowania. Odwołując się do zasady legalizmu organ podkreślił, że nie może odstąpić od przestrzegania przepisów powołując się na słuszny interes strony. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca S.W. nie formułując formalnych wniosków odnośnie zaskarżonej decyzji podniosła, że decyzje organów są krzywdzące w części dotyczącej wysokości przyznanej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej. Wyjaśniła, że organy rozpatrując jej wniosek winny zastosować § 5 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44 poz. 265 z późn. zm.). Stosując zaś inny okres referencyjny niezasadnie odmówiono przyznania płatności z tytułu posiadania 25 owiec, a więc płatności w wysokości pobieranej przez nią i jej męża w latach wcześniejszych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, bada czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd jest władny wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa, kiedy podlega on uchyleniu. Skarga jest uzasadniona, gdyż ocena decyzji organów obu instancji dokonana we wskazanym wyżej zakresie wypada negatywnie – w części odnoszącej się do wysokości przyznanej skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (czyli odnośnie wysokości tzw. płatności zwierzęcej). Wynika to z naruszenia przez organy przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ściślej, naruszenie to odnosi się do nienależytego rozpatrzenia i w konsekwencji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich dowodów, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należyte zastosowanie tych przepisów pozwala bowiem na wydanie decyzji o przekonującej treści, a także załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że sporna w niniejszej sprawie jest jedynie wysokość przyznanej skarżącej płatności zwierzęcej na 2010 rok, bowiem wysokości pozostałych płatności przyznanych decyzjami organów S.W. nie neguje. Trzeba przy tym zauważyć, że z ustaleń faktycznych wynika, że w zakresie płatności objętych zaskarżoną decyzją (w tym płatności zwierzęcej), skarżąca była ich beneficjentem pośrednim już w latach wcześniejszych (2004-2007), jako żona producenta rolnego i posiadacz gospodarstwa rolnego, kiedy z wnioskami o przyznanie płatności występował wpisany do ewidencji producentów mąż skarżącej F.W., który zmarł w dniu [...] lutego 2008 r. Skarżąca już w dniu [...] maja 2008 r. wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za 2008 rok, w tym płatności zwierzęcej, złożyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanego w sprawie sygn. [...], z którego wynika, że na podstawie ustawy w całości nabyła prawa do spadku po mężu F.W. wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym. Zarówno organ I jak i II instancji w wydanych decyzjach w ogóle nie dokonały oceny tego dowodu z dokumentu, w szczególności odnośnie tego, jaki ma on wpływ na prawa skarżącej do przyznania jej wnioskowanych przez nią płatności oraz jaki wpływ ma on na wysokość tych płatności, w tym płatności zwierzęcej. W ocenie Sądu nieustosunkowanie się przez organy (zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji wydanej przez organ I instancji) do tej istotnej okoliczności, stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to w konsekwencji koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Omawiany dowód wskazuje bowiem, mając na względzie skutki dziedziczenia i to co obejmuje masa spadkowa (art. 922 § 1 k.c.), że byłoby trudnym do uzasadnienia dysonansem ustalenie gorszej sytuacji prawnej skarżącej jako małżonka producenta rolnego w zakresie płatności zwierzęcej, tylko przez sam fakt śmierci jej męża, który wpisany był we wcześniejszym okresie do ewidencji producentów rolnych, tym bardziej w sytuacji, kiedy przed złożeniem wniosku o płatności za 2010 rok skarżąca S.W. uzyskała status producenta rolnego potwierdzony nadanym jej w dniu [...] lutego 2008 r. numerem identyfikacyjnym (zaświadczenie – k. 3 akt administracyjnych), a przez fakt dziedziczenia uzyskała potwierdzenie nabycia prawa własności oraz posiadania całego gospodarstwa rolnego wraz z wchodzącym do spadku inwentarzem. W decyzjach organy trafnie zwróciły uwagę na to, że według ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy (art. 11 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, natomiast według art. 12 ust. 4, w przypadku małżonków (...) nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków (...), co do którego współmałżonek (...) wyrazi pisemną zgodę. Taka właśnie sytuacja dotyczy skarżącej. Cytowane przepisy posłużyły organom jedynie do uzasadnienia statusu strony postępowania administracyjnego. Tymczasem z przepisów tych wynikają dalej idące skutki. Mianowicie skarżąca pomimo tego, że nie składała przed 2008 rokiem wniosku o płatności, gdyż w ewidencji producentów figurował wówczas jej mąż, była jednakże beneficjentem tych płatności, a jednocześnie była również posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) oraz poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). W kontekście powyższych uwag ponownej ocenie organów poddana winna zostać także materialnoprawna podstawa ustalenia wysokości płatności zwierzęcej za 2010 rok, a w konsekwencji ustalenie właściwego okresu referencyjnego, jaki winien zostać zastosowany w przypadku skarżącej. Organ musi w szczególności w okolicznościach faktycznych tej sprawy rozważyć, w jakiej sytuacji prawnej znajduje się małżonek zmarłego producenta rolnego (skarżąca), w sytuacji występowania o tego rodzaju płatności w latach poprzednich przez zmarłego współmałżonka, mając na uwadze zasady dziedziczenia. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga dodatkowo okoliczność, że zarówno bydło posiadane przez skarżącą (2 szt.), jak również owce (25 sztuk), były zwierzętami wpisanymi na długo przed wystąpieniem przez skarżącą o przyznanie płatności zwierzęcej za 2010 rok, do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 z późn. zm.). W kontekście złożonego przez skarżącą dokumentu w postaci odpisu postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po mężu F.W., który w rejestrze tym figurował jako posiadacz zwierząt, organ zobowiązany będzie do ewentualnego uzasadnienia, dlaczego w opisanych okolicznościach faktycznych ujawnienie się skarżącej w rejestrze na podstawie jej odrębnego wniosku jako posiadacza zwierząt, miałoby stanowić okoliczność w istocie decydującą o przyznaniu płatności zwierzęcej związanej z posiadaniem zwierząt, a brak jakiegokolwiek znaczenia dla tej oceny organ przypisuje dokumentowi urzędowemu potwierdzającemu dziedziczenie spadku przez skarżącą po ujawnionym w rejestrze nieżyjącym posiadaczu zwierząt. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.