II SA/Kr 1169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 listopada 2000 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 25 września 2000 r., znak: [...] nakazującej L. S. zam. K., ul. [...] jako inwestorowi wykonać rozbiórkę (likwidację) parkingu strzeżonego urządzonego samowolnie na posesji składającej się z działek o nr ewid. gr.: "1’, "2’, "3’ i "4’ przy ul. [...] w K., z jednoczesnym określeniem, że rozbiórce podlegają: wjazd na teren posesji od strony ul. [...], kiosk [...] (stróżówka) i oświetlenie terenu parkingu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji L. S. podnosił, że ogrodzenie posesji jest tymczasowe i wykonane po powiadomieniu właściwych organów, tak samo tymczasowa jest stróżówka nie połączona trwale z gruntem, na wykonanie wjazdu na teren posesji skarżący posiada zgodę Zarządu Dróg, a oświetlenie terenu wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi przez Zakład Energetyczny w K.. Skarżący wskazywał, że teren na którym zrealizowany ma być parking jest wprawdzie przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, ale decyzjami o warunkach zabudowy przeznaczony jest do czasowego użytkowania na taką właśnie inwestycję jaka została zrealizowana. W związku z tym odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że w wyniku pisma B. i R. B. informującego o budowie parkingu przez J. S., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Dla Miasta K. zgłosił się L. S. i oświadczył, że w listopadzie 1999 r. wykonał ogrodzenie działki przy ul. [...] w K. z siatki na słupkach metalowych po uprzednim zawiadomieniu Urzędu Miasta w K., a następnie otworzył na tej działce w kwietniu 2000 r. parking strzeżony po uprzednim wykonaniu budki - stróżówki, oświetlenia i wjazdu na działkę. L. S. oświadczył również, że jego brat J. S. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów budowy parkingu na przedmiotowej działce, a wniosek L. S. o pozwolenie na budowę parkingu (już zrealizowanego) jest w trakcie rozpatrywania. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 23 maja 2000 r. kontrolę na posesji przy ul. [...] w K. składającej się z działek o nr ewid gr. "1", "2", "3" i "4". Stwierdzono wówczas, że na działkach o nr ewid gr. "1" i "2’ istnieje użytkowany parking na ok. 100 stanowisk. Teren został ogrodzony, utwardzony tłuczniem, ustawiona została budka przy wjeździe na parking od strony zachodniej. Współwłaścicielami przedmiotowej posesji są E. O., J. S. i L. S. (w kontroli nie brały udziału strony). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta K. na wniosek J. S. decyzją z dnia 14 lipca 1999 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego na około 47 miejsc postojowych oraz 10 miejsc dla potrzeb autokomisu na przedmiotowej działce. W wyniku odwołania B. i R. B. powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 września 1999 r., znak: [...], a B. i R. B. złożyli na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oświadczeniu z dnia 29 maja 2000 r. L. S. stwierdził miedzy innymi, iż wybudował parking bez wymaganego pozwolenia zdając sobie sprawę, że "wydanie pozwolenia na budowę będzie trwało latami" z powodu protestów sąsiada. Pismem z dnia 24 maja 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego parkingu, a następnie wydał decyzję z dnia 25 wrześni 2000 r., znak: [...], od której zostało wniesione odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. W świetle przepisu art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (w którym wymieniono obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) budowa takiego obiektu budowlanego jak parking wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wykonanie wszystkich elementów tworzących z ogrodzonej działki parking strzeżony wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonanie tego parkingu bez takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z tym orzeczony w decyzji organu pierwszej instancji nakaz rozbiórki elementów ewidentnie tworzących przedmiotowy parking strzeżony jest zasadny i zgodny z prawem. Przepis art. 48 uzależnia obowiązek rozbiórki wyłącznie od stwierdzenia samowoli budowlanej i bez znaczenia jest fakt uzyskania przez inwestora innych niż decyzja o pozwoleniu na budowę dokumentów. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2000 r., znak: [...] złożył L. S. wnosząc o jej uchylenie ze względu na to, że decyzja ta został wydana bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżący podnosi, że ogrodzenie posesji jest ogrodzeniem tymczasowym dokonanym po uprzednim powiadomieniu właściwych organów, wjazd na teren posesji wykonano poprzez utwardzenie kruszywem umożliwiając wjazd na teren posesji bez zmiany ukształtowania terenu za zgodą Zarządu Dróg, a oświetlenie trenu wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi przez Zakład Energetyczny w K. jako oświetlenie posesji skarżącego. Ponadto kiosk [...] - stróżówka - jest obiektem tymczasowym, postawionym na wylewce betonowej i nie jest związany trwale z gruntem. Również ukształtowanie terenu w wyniku prac porządkowych nie zostało zmienione. Skarżący podnosi też, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 1999 r., znak: [...] nie uwzględniono odwołania B. i R. B., gdyż w wyniku uchwały podjętej w dniu 21 czerwca 1999 r. przez pięcioosobowy skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała sygn. akt OPK 2/99) stwierdzono, iż "w przypadku niezamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 17/1989 , poz. 99 ze zm.) zasady tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntów na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zmianami)". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono, że parking strzeżony ogrodzony, oświetlony i wyposażony w stróżówkę jest w całości obiektem budowlanym realizowanym w celu pełnienia konkretnej samodzielnej funkcji użytkowej. Zatem oczywiste jest, że żadnego z elementów przedmiotowego parkingu nie można rozpatrywać oddzielnie i nie można utożsamiać tych rozpatrywanych odrębnie elementów na przykład ze zdefiniowanymi w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. W świetle przepisu art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie wszystkie obiekty, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowa takiego obiektu budowlanego jak parking strzeżony wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wykonanie wszystkich elementów tworzących z ogrodzonej uprzednio działki parking strzeżony wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonanie tego parkingu bez takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor był w pełni świadomy konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i z premedytacją popełnił samowolę budowlaną, na co zresztą sam wskazał w oświadczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) w jej brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający do zastosowania restrykcyjnej regulacji ówczesnego art. 48 Prawa budowlanego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nie oceniły zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. ustanawiającym zasadę prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konsekwencją naruszenia powyżej wskazanych przepisów jest również naruszenie art. 80 k.p.a., w którym ustawodawca nakazuje organom administracji publicznej ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż podstawową kwestią w sprawie jest ustalenie charakteru przeprowadzonych na działkach nr "1", "2’, "3’ i "4" w K. robót budowlanych. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. "na terenie działek nr "1" i "2’ przy ul. [...] w K. został wykonany parking samochodowy na ok. [...] stanowisk. Teren został ogrodzony, utwardzony tłuczniem, kruszywem, ustawiona budka przy wjeździe na parking od strony zachodniej". Stwierdzono też, że wykonano ogrodzenie terenu, po uprzednim zgłoszeniu. Następnie wykonano niwelację terenu i utwardzenie nawierzchni tłuczniem i kruszywem, wykonano wjazd na posesję i ustawiono przy wjeździe do parkingu [...] kiosk pełniący funkcję stróżówki, doprowadzono zasilanie energetyczne i oświetlenie terenu latarniami ulicznymi na słupach stalowych. Parking jest użytkowany. Również z oświadczenia inwestora L. S. złożonego w dniu 29 maja 2000 r. wynika, że urządzenie w 1999 r. przedmiotowego parkingu polegało na ogrodzeniu terenu, jego niwelacji oraz usunięciu gruzu i śmieci, ustawieniu portierni, oświetleniu. Organy nie wykazały jednak, że przedmiotowa inwestycja określana przez inwestora jako parking jest obiektem budowlanym będącym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że utwardzony teren stanowiący całość techniczno-użytkową wykorzystywany jako parking jest budowlą ziemną, na którą wymagane było pozwolenie na budowę jednakże podkreśla się również zasadnie, że kwalifikacja ta nie budzi wątpliwości w przypadku utwardzenia terenu poprzez jego wybetonowanie, wyasfaltowanie lub wyłożenia warstwą kamienno-żużlową związaną z betonem. Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzono jedynie "utwardzenie tłuczniem, kruszywem" bez oceny tego rodzaju efektu działania inwestora jako elementu obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Dodatkowo organy nie zbadały kwestii powiązania kiosku z gruntem, a od tego zależy czy dopuszczalna jest jego kwalifikacja jako obiektu tymczasowego, a w konsekwencji czy wymagał on pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia. Nadto organy nie wskazały jego rozmiarów. W kwestii zaś latarni na słupach stalowych nie wskazano, jak zostały one połączone z gruntem, czyli jakie roboty budowlane zostały wykonane. Wyjaśnienie również tych okoliczności da odpowiedź na pytanie czy urządzenie parkingu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia. Od tego bowiem zależy tryb postępowania rozbiórkowego. Staranne ustalenie stanu faktycznego jest zatem konieczne dla prawidłowej subsumcji przepisów prawnych. Nadto należy wskazać, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania decyzji odwoławczej nie przewidywał możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Z tego też powodu ustalenie charakteru wykonanych robót nabiera szczególnego znaczenia. Wreszcie wskazać należy, na niejasne wyrzeczenie decyzji pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją w zakresie nałożonego obowiązku i jego przedmiotu. Sformułowanie "likwidacja" parkingu nie może być w sprawie traktowana jako równoznaczna z obowiązkiem jego rozbiórki w sytuacji, gdy organ nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii rozbiórki w zakresie utwardzonego terenu, a odnosi się jedynie wjazdu na teren posesji, kiosku [...] (stróżówki) i oświetlenia terenu. Brzmienie decyzji wskazuje na konieczność zaprzestania działalności w zakresie prowadzenia parkingu a nie jego rozbiórkę jako obiektu budowlanego. Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe wskazują, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja wydana w braku przeprowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez Prawo budowlane. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności wyeliminowania w dalszym toku postępowania dotychczasowych uchybień. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.