III SA/Kr 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Grażyna Danielec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A. G. – W. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy A, działając na podstawie: - art. 104, 107, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071, ze zm.); - art. 7, art. 18 ust 1 pkt 4, art. 40 ust 2, 3, art. 101 ust 1, art. 104 ust 4 i art. 106 ust 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.) - decyzją z dnia [...] 2011 r. [...] - odmówił skarżącemu J. P. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 29 lipca 2010 r. Gminna Komisja powołana przez Burmistrza Miasta i Gminy A do szacowania strat w gospodarstwach domowych powstałych w wyniku powodzi/niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły na terenie gminy A spisała protokół i dokonała oceny szkód popowodziowych powstałych w gospodarstwie skarżącego. W wyniku przeprowadzonego postępowania skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w wysokości 400 zł. na dokonanie drobnych remontów i napraw w budynku. Od tej decyzji skarżący nie złożył odwołania. Organ podkreślił, że szkody w gospodarstwie skarżącego zostały wyrządzone przez powódź, jednak nie spowodowały niemożliwości zamieszkania w budynku mieszkalnym, zarówno w trakcie , jak i po ustaniu zdarzenia. Pomoc społeczna realizowana w związku z powodzią, jaka miała miejsce w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. winna być kierowana do osób, które w wyniku wystąpienia tej klęski żywiołowej poniosły straty w gospodarstwach domowych, gdzie często dotknięte powodzią zostały całe domy mieszkalne, a ich użytkownicy nie mogli z nich korzystać. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego dotyczył zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w ramach dotacji nr 2 finansowanej z budżetu państwa, której sposób udzielania określony został Procedurą Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z tą procedurą, organ przeprowadził stosowne posterowanie zakończone wnioskiem o udzielenie dla skarżącego dotacji na pomoc finansową w kwocie 16.211,08 zł do Urzędu, jednak Gmina A nie otrzymała środków finansowych na ten cel, co spowodowało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem tej odmowy była również okoliczność , że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma możliwości finansowych przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont domu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż straty jego budynku widoczne są " gołym okiem " , zawilgocone są fundamenty betonowe, które popękały, zawilgocone ściany i podłogi, odpadający tynk i skrzywione drzwi. Gminna komisja pozytywnie zweryfikowała kosztorys przedstawiony przez skarżącego i wystąpiła o przyznanie stosownej dotacji. W decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego z budżetu państwa , organ nie wskazał przyczyn , z powodu których jego wniosek został załatwiony odmownie pomimo , iż – jak pisze – " setki takich i podobnych spraw zostało już załatwionych "". W ocenie skarżącego, przyczyną może być opieszałość i przewlekłość załatwiania sprawy przez ośrodek pomocy społecznej. Ponadto skarżący podniósł, że wniosek złożył w czerwcu 2010r , do którego dołączona była opinia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego jednoznacznie stwierdzająca , iż uszkodzenia w jego budynku powstały w związku z powodzią . Skarżący podniósł , że nie posiada własnych środków na sfinansowanie remontu budynku. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącego , działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej; - art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); - § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - decyzją z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podniósł, że podstawę prawną przyznania tego rodzaju pomocy stanowi art. 40 ww. ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek może być przyznany osobie, rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Decyzje oparte na tym przepisie są decyzjami uznaniowymi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawową przyczyną odmowy objęcia pomocą społeczną we wnioskowanym zakresie jest niemożliwość uzyskania środków finansowych z budżetu Skarbu Państwa na ten cel w kompilacji z brakiem środków na ten cel w budżecie własnym gminy. Organ podkreślił, że skarżący już raz został objęty pomocą społeczną i aczkolwiek z jego punktu widzenia może być ona niewystarczająca, to nie jest tej pomocy pozbawiony. Kolejną przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego w wysokości do 20.000 zł na remont, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest okoliczność, że – w ocenie organu - wyrządzone powodzią szkody nie pozbawiają skarżącego możliwości normalnego funkcjonowania. Zdaniem organu odwoławczego , organ l instancji przeprowadził postępowanie w sposób wystarczający, dokonał bowiem oględzin, udzielił pomocy społecznej, a także wystąpił w imieniu skarżącego o uzyskanie środków finansowych na zasiłek celowy z budżetu państwa. Zaskarżona decyzja została uznana przez organ odwoławczy za prawidłową. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił, że ze swej strony dopełnił wszystkich formalności wymaganych do uzyskania wnioskowanej pomocy: do wniosku dołączył kosztorys wraz z pozytywną weryfikacją dokonaną przez stosowną komisję oraz opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja odmawiająca przyznania zasiłku celowego , w ocenie skarżącego , spowodowana jest błędną interpretacją przepisów i procedury określonej przez Urząd Wojewódzki, dokonaną przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. To spowodowało przewlekłe załatwienie jego sprawy , a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego , zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca , gdyż nie jest w stanie doprowadzić budynku do stanu sprzed powodzi , z uwagi na brak własnych środków finansowych. Do skargi skarżący dołączył pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 maja 2011r , z treści którego wynika , że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej błędnie interpretował wytyczne Wojewody , a także że nie zastosował się do procedury składania wniosków o dotację przez gminy opisaną w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010r skierowanym do wszystkich samorządów gminnych. W piśmie tym stwierdzono ponadto, że w sprawie skarżącego popełniono szereg błędów proceduralnych , które spowodowały przewlekłość postępowania . W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 maja 2011 r. Kolegium wskazało, że dokument ten potwierdza prawidłowość przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania, polegającego w szczególności na dążeniu do uzyskaniu środków finansowych na udzielenie zasiłku. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, ten sam dokument stanowi deklarację, że w przypadku ponownego wystąpienia przez stronę o zasiłek celowy (strona ma do tego prawo w każdym czasie i nielimitowaną ilość razy), . "GOPS będzie mógł wydać nową decyzję w sprawie a tut. Urząd przekazać środki na wypłatę zasiłku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że dom skarżącego doznał szkód w wyniku powodzi, która miała miejsca w maju i czerwcu 2010 r. na terenie Gminy A. Dom skarżącego uległ zalaniu. Bezsporne również jest to, iż skarżący złożył - zgodnie z procedurą określoną w wytycznych Urzędu Wojewódzkiego - wniosek o udzielenie pomocy finansowej. We wniosku tym wskazał, jakie elementy w domu uległy zniszczeniu, a ponadto złożył oświadczenie, że jest właścicielem budynku oraz przedstawił kosztorys prac opiewający na kwotę 16 211,08 zł. W sprawie sporządzono również - zgodnie z ww. wytycznymi - protokół oględzin budynku. W protokole z dnia 10 stycznia 2011 r. Komisja potwierdziła stan domu, jaki opisany został przez skarżącego we wniosku z dnia 30 czerwca 2010 r. oraz pozytywnie zweryfikowała kosztorys sporządzony przez skarżącego opiewający na kwotę 16.211,08 zł. Organ sporządzając wniosek o przyznanie środków finansowych na zasiłek celowy ze środków budżetu państwa zawnioskował o przyznanie tego zasiłku w wysokości wynikającej z kosztorysu tj. w kwocie 16 211,08 zł.(wniosek z dnia 18 stycznia 2011 r.) W protokole z dnia 29 lipca 2011 r. komisja stwierdziła, iż po drugiej powodzi dom był oblany do wysokości 40 cm. Stwierdzono, iż w domu odchodzą listwy podłogowe, uszkodzone są fundamenty. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą. Artykuł 40 ust. 2 ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Rozstrzygnięcie oparte o powyższy przepis wydawane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 40 ustawy, mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie mają art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie właśnie zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organy podkreślił, że środki na wypłatę zasiłków celowych w wysokości do 20 tyś. zł pochodziły ze środków budżetu państwa. Wojewoda nie przydzielił tych środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, a środki jakimi gmina dysponuje w ramach własnego budżetu nie pozwalały na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Argumenty organów, iż Wojewoda nie przydzielił środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody z dnia 11 maja 2011 r. zawierające sformułowanie że zasadniczym motywem odmowy przyznania środków na zasiłek celowy w sprawie jest błąd w procedurze i uznanie wniosku skarżącego za nowy złożony w późniejszym terminie. Jednakże organy nie wyjaśniły, dlaczego nie udzielono dotacji na wypłatę zasiłku celowego właśnie dla skarżącego pomimo bezspornych w sprawie ustaleń, że w budynku, którego skarżący jest właścicielem, wystąpiły szkody popowodziowe, na usunięcie których konieczna jest kwota 16.211,08 zł. Podkreślić należy, że wytyczne Urzędu Wojewódzkiego nie stanowią źródła prawa, ale określona w nich procedura ujednolica zasady przyznawania dotacji na pomoc udzielana w trybie art. 40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r. Ujednolicenie zasad miało na celu równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku powodzi, a przez to pogłębianie zaufanie obywateli do organów państwa. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania zasiłku celowego skarżącemu, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Organ winien był w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo i całościowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż dotacja na pomoc finansową do 20 tyś. zł nie została gminie przekazana, które to stwierdzenie powtórzone zostało przez Kolegium, bez wskazania okoliczności , które zadecydowały o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Ponadto zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziły, iż szkody powstałe w domu skarżącego nie uniemożliwiają normalnego funkcjonowania rodziny. Podnieść jednak należy , że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 10 stycznia 2011 r. pozytywnie zweryfikowano kosztorys przedstawiony przez skarżącego , z którego wynikało , że na usuniecie szkód popowodziowych konieczna jest kwota 16.211,08 zł. Skarżący przyznał , że nadal mieszka w tym domu , z uwagi na brak możliwości zamieszkania w innym miejscu , mimo iż szkody popowodziowe powiększyły się po zimie. Organy nie ustosunkowały się również do zarzutu naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej podnoszonego przez skarżącego, który zarzucił, że nie rozumie , dlaczego nie otrzymał wnioskowanej pomocy, podczas gdy "setki podobnych spraw zostały załatwionych". Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, tj. nie wykazały, dlaczego Wojewoda nie przekazał dotacji nr 2 na wypłatę zasiłku celowego dla skarżącego i nie poinformowały skarżącego o powodach takiego załatwienia wniosku. Zarzut skarżącego w tym zakresie należy zatem uznać za uzasadniony. W związku z brakiem wskazania motywów podjętego przez ograny rozstrzygnięcia, decyzje takie uchylają się spod kontroli Sądu. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego przewlekłego załatwienie sprawy, należy zauważyć, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący w toku prowadzonego postępowania złożył skargę do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, która to skarga przekazana została Wojewodzie z prośbą o wyjaśnienie i takie wyjaśnienia skarżący uzyskał pismem z dnia 11 maja 2011 r. [...]. Zarzuty w tym zakresie nie dotyczą jednak przedmiotu niniejszego postępowania sądowego wyznaczonego granicami złożonej skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i wyjaśnić w wydanym rozstrzygnięciu, dlaczego Wojewoda odmówił przyznania dotacji na zasiłek celowy dla skarżącego oraz ustalić, czy skarżący znalazł się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej, w której przy wykorzystaniu dotychczas otrzymanego zasiłku w wysokości 400 złotych był on w stanie zaspokoić niezbędną potrzebę mieszkaniową. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w sentencji.