VIII SA/Wa 577/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (organ pierwszej instancji) działając na podstawie art. art. 107 ust. 5 pkt 16, art. 109, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 16, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), art. 8 pkt 1 lit. c) i pkt 10, art. 11 ust. 1 i art. 22 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 15, art. 12 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 1997 r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585), art. 8 ust. 1, art. 18 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 i 7d ust. 1 ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) w zw. z art. 66 pkt 2 i 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808 ze zm.) ustalił, że J. K. (strona) od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ pierwszej instancji wskazał, iż pismem z [...] listopada 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (ZUS) zwrócił się do organu o rozstrzygnięcie o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego J. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjaśnił przy tym, że od [...] września 1989 r. strona ma ustalone prawo do świadczenia z zabezpieczenia społecznego, a ponadto w okresie od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 2009 r. prowadziła działalność gospodarczą. Zawieszenia prowadzenia działalności do ewidencji działalności gospodarczej strona nie zgłaszała. Wskazując treść przepisów regulujących kwestię podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz tryb postępowania w związku ze zgłoszeniem prowadzenia działalności gospodarczej organ pierwszej instancji wywiódł, iż obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają zarówno osoby ubezpieczone, jak i osoby uprawnione do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (emeryci, renciści). Podstawę obowiązku stanowi uzyskanie przychodu, przy czym jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychód z więcej niż jednego źródła, składka opłacana jest od każdego ze źródeł przychodu. Obowiązek ubezpieczenia powstaje od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Podmiot prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą obowiązany jest zgłaszać do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni, zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i prowadzonej przez niego działalności. Organ uznając, iż znaczenie dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślenie tegoż wpisu, stwierdził podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu strony z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2009 r. W odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji J. K. wniósł "o uwzględnienie do zapłaty" tylko tych okresów prowadzenia działalności, w których otrzymywał emeryturę w kwocie wyższej od najniższego wynagrodzenia, albo gdy przychód z prowadzonej działalności był niższy niż połowa najniższej emerytury w danym roku. Wyjaśnił, iż prowadził mały sklepik szkolny, gdzie utargi były małe, a zyski niewielkie. Przedstawił również swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ, organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej Kpa), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa dotyczących obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu organ wskazał, iż od [...] września 1989 r. strona jest uprawniona do emerytury. Ponadto z wyciągu z rejestru "Ewidencji działalności gospodarczej" z [...] grudnia 2001 r. (oczywista omyłka pisarska – winno być [...] grudnia 2010 r.) wydanego przez Urząd Gminy w J. – [...] wynika, iż strona miała zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...] sierpnia 1997 r. (data rozpoczęcia działalności) do dnia [...] grudnia 2009 r. Okoliczności tej strona nie neguje. Organ odwoławczy stwierdził, iż o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej decyduje fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie okoliczność czy faktycznie prowadzona działalność jest do takiej ewidencji zgłoszona. Obowiązkiem przedsiębiorcy, który zamierza zawiesić lub wznowić wykonywanie działalności gospodarczej, jest dokonanie zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji w tym zakresie. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Potwierdzeniem skutecznego zawieszenia działalności gospodarczej jest udokumentowanie faktu zgłoszenia zawieszenia w organie ewidencyjnym. W okresie zawieszenia działalności gospodarczej, osoba która dokonała jej zawieszenia przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Prezes NFZ podniósł także, że w przypadku uzyskiwania przychodów z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę, której świadczenie emerytalne lub rentowe nie przekracza miesięcznie kwoty minimalnego wynagrodzenia, z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, w przypadku, gdy osoba ta: uzyskuje dodatkowe przychody z tego tytułu (z działalności gospodarczej) w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie 50% kwoty najniższej emerytury lub opłaca podatek dochodowy w formie karty podatkowej. Zatem w przypadku spełnienia ww. przesłanek, strona nie będzie miała obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaznaczył przy tym, że sprawa dotycząca zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należy do właściwości ZUS. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa NFZ do sądu administracyjnego złożył J. K. (skarżący). W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący wskazał, iż działalność gospodarczą - sklepik szkolny prowadził w małym pomieszczeniu (stróżówce) w Publicznej Szkole Podstawowej w J. – [...]. Podjęcie działalności zgłosił w urzędzie gminy i otrzymał zezwolenie na jej prowadzenie, a w urzędzie statystycznym nadano mu regon. Działalność opodatkowana była w formie ryczałtu, początkowo stawką [...]%, a następnie [...]%. Oświadczył, iż początkowo zawsze przed wakacjami informował urząd statystyczny o zawieszeniu prowadzenia działalności na okres wakacji. Później uzyskał jednak informację, iż nie jest to konieczne, bowiem podatek uiszczony w urzędzie skarbowym świadczy o czasie prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszej części skargi skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną i materialną, wnosząc w konsekwencji o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do skargi dołączył sporządzone przez siebie, ale jak sam zaznaczył "zgodne z dokumentacją" wykazy dochodów z poszczególnych lat, kartę informacyjną leczenia szpitalnego oraz umowę najmu z dnia [...] września 1997 r. zawartą pomiędzy skarżącym, a Dyrektorem Publicznej Szkoły Podstawowej w J. – [...]. Z przedmiotowej umowy wynika, że najem pomieszczenia przeznaczonego na sklepik szkolny trwa przez 10 miesięcy roku szkolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 października 2011 r. skarżący oświadczył, że w związku z [...] ma problemy zdrowotne oraz zaburzenia psychiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a nie ustalenia wysokości należnych z tego tytułu składek, czy ich umorzenia. Sąd administracyjny ocenia bowiem jedynie kwestię, czy organy NFZ prawidłowo ustaliły okres podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu, natomiast nie ma możliwości zgodnie z żądaniem skarżącego - zmniejszenia czy ustalenia wysokości składek, jak również ich umorzenia. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie ustalając okres objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego przyjęły, że skarżący prowadził działalność gospodarczą która podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2009 r. Organy obu instancji utożsamiły okres prowadzenia działalności gospodarczej z momentami dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i wykreślenia wpisu z ewidencji. Nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji okresowi prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. W ocenie Sądu, stanowisko o jedynie decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu i wykreślenia z ewidencji należy uznać za błędne. Określenie przez przedsiębiorcę dat: rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz zaprzestania jej wykonywania, które podlegają wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tejże ewidencji określonych. W trakcie postępowania okres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która z udowodnienia tego faktu wywodzi skutki prawne, (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UK 220/05, wyrok SN z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 80/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 179/06). Tak więc, należy niewątpliwie stwierdzić, że w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego istnieje dopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji. Postępowanie dowodowe winno jednak zostać przez organ administracji publicznej w prawidłowy sposób przeprowadzone. Podkreślenia wymaga, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Dlatego też wpisowi do ewidencji nadano charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Wprawdzie określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji, jednakże takie domniemanie faktyczne ma jedynie znaczenie dowodowe, które może zostać obalone w toku postępowania wyjaśniającego. W ocenie organów obu instancji okres prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego wynikał wprost z wyciągu z rejestru ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2010 r., z którego wynika, że skarżący od dnia [...] września 1997 r. rozpoczął prowadzenie działalności, a zaprzestał jej wykonywania z dniem [...] grudnia 2009 r. Organy całkowicie zaś pominęły jednak istotną dla sprawy okoliczność jaką są wyjaśnienia skarżącego zawarte w złożonym przez niego piśmie kierowanym do ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r. Z przedmiotowego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, że działalność ta, z uwagi na specyficzne miejsce jej prowadzenia (sklepik szkolny), faktycznie była prowadzona w spornym okresie jedynie przez 10 miesięcy w roku, tj. z wyłączeniem wakacji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższa okoliczność może mieć istotne znaczenie dla ustalenia okresu objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy obu instancji nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały też i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji informując skarżącego na podstawie art. 10 Kpa o możliwości czynnego udziału w postępowaniu pouczył go jedynie ogólnie o możliwości złożenia wszelkich dowodów i wyjaśnień, nie precyzując jednakże, choćby w przykładowy sposób, jakie konkretnie dokumenty (np. zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego o osiąganych przychodach za poszczególne miesiące, umowa najmu lokalu w którym prowadzona była działalność gospodarcza) winien on złożyć, a które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu, pouczenie takie z uwagi na wiek i związaną z tym nieporadność, a w szczególności stan zdrowia skarżącego winno zaś mieć miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym, organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 9 Kpa poprzez nieudzielenie skarżącemu odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, tak aby nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie uczynił tego także organ drugiej instancji, który w ogóle odstąpił nawet od pouczenia skarżącego o możliwości czynnego udziału w sprawie na podstawie art. 10 Kpa. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia organów obu instancji mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem skarżący otrzymał od organów stosowne wyjaśnienia i wskazówki, mógłby złożyć istotne dla sprawy dowody na okoliczność tego, że w spornym okresie z obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wyłączeniu podlegały miesiące w których faktycznie przedmiotowa działalność, z uwagi na specyficzne miejsce (szkoła) i czas (okres wakacji) przez skarżącego nie była prowadzona. Zaniechanie przez organy przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie skutkuje tym, że w konsekwencji powyższego rozstrzygnięcie organów obu instancji należy uznać za dowolne jako wydane z naruszeniem art. 80 Kpa. Należy zaś uznać, że skarżący w toku postępowania wyraźnie wskazał, że w spornym okresie, faktycznie prowadził działalność gospodarczą jedynie przez 10 miesięcy w roku. Powyższe oznacza, że w pozostałych dwóch miesiącach poszczególnych lat w ogóle nie osiągał przychodu z tytułu jej prowadzenia. Podstawę dla ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stanowi zaś uzyskanie przychodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Takich zaś przychodów przez dwa miesiące każdego roku w spornym okresie skarżący nie osiągał. Skoro tak, organy winny rozważyć, czy w związku z powyższym, w miesiącach tych skarżący rzeczywiście powinien podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu faktycznie nie prowadzonej w tym czasie działalności gospodarczej. Organy bezpodstawnie odstąpiły jednak od możliwości skorygowania okresu prowadzenia działalności gospodarczej, na podstawie ustaleń dokonanych w nie do końca prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy, należy bowiem rozważyć wyjaśnienia skarżącego na poparcie jego twierdzeń, że w spornym okresie w ciągu dwóch miesięcy każdego roku, faktycznie nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej. Ocena czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być bowiem poprzedzona ustaleniem, czy w ww. okresach, faktycznie działalność ta w ogóle nie była prowadzona. W tym celu, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji winien podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa). Realizując powyższe, organ zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu (art. 10 Kpa), winien również na podstawie art. 9 Kpa pouczyć go w sposób przykładowy, jakie ma ewentualnie przedłożyć dowody, na podstawie których można będzie ustalić czy w danych miesiącach winien on podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero bowiem wówczas można będzie uznać, że organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), a jego rozstrzygnięcie nie jest dowolne (art. 80 Kpa) i odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.