II OSK 696/12

Dnia 19 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1041/11 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1041/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, 3, art. 127 ust. 1, 2 i 5, art. 128, art. 131 ust. 1, 2 i 2a, art. 135 pkt 3, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych w tej decyzji urządzeń wodnych oraz szczególnego korzystania z wód, w celu modernizacji elektrowni wodnej [...], na rzece Odrze. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. M. Z. pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. wystąpił do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku M. Z. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził w części nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Odwołalnie od tej decyzji wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. Z. jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dyrektor Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. przekazał wniosek M. Z. Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zgodnie z właściwością. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1, art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. Z. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wskazując, że M. Z. nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego,. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Mirosław Ziemak. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dna [...] maja 2011 r, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 Prawa wodnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes wskazał, że M. Z. nie posiada przymiotu strony, ponieważ jego nieruchomość znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i urządzeń wodnych, planowanych do wykonania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] Elektrowniom Wodnym. M. Z. jest użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] w miejscowości B., położonej w odległości ok. 400 m od terenu, na którym znajduje się budynek Elektrowni (działka nr [...]) i gdzie realizowane będą pozwolenia wodnoprawne. Organ podkreślił, że projektowane urządzenia wodne i szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru i zrzutu wody z rzeki Odry, nie będzie oddziaływać w żaden sposób na działkę skarżącego, a jedynie na działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni (nr [...] stanowiącej teren pokryty wodą płynącą i nr [...] – obejmującą prawobrzeżną skarpę koryta rzeki Odry). Orzeczone w pozwoleniu wodnoprawnym szczególne korzystanie z wód, polegające na poborze spiętrzonej wody z Odry i jej zrzucie, także nie będzie miało żadnego wpływu na stan rzeki w rejonie działki strony. [...] Elektrownia Wodna jest bowiem elektrownią przepływową, nie wymagającą gromadzenia wody. W ocenie organu M. Z. nie może uzyskać statusu strony postępowania także na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo wodne, albowiem nie posiada istniejących urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 4). W świetle tego przepisu bez znaczenia pozostaje zamiar wykonania (odbudowy) elektrowni wodnej i jej eksploatacji. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Starosta Brzeski wygasił pozwolenie wodnoprawne Wojewody Opolskiego z dnia z dnia [...] kwietnia 1997 r., a M. Z. nie wystąpił skutecznie o jego wydanie. Dodatkowo Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. na tej podstawie, że jest stroną postępowania w innej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego »w Warszawie, na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. złożył M. Z. Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. IV SA/Wa 1041/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. powołuje się na swój interes prawny wyprowadzony z prawa własności nieruchomości o nr [...] w B. i urządzenia wodnego. Tym samym organ administracji zobowiązany był w sprawie do wszczęcia postępowania, dokonania oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i w razie stwierdzenia jego braku do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego. Następnie stwierdził, że M. Z. nie ma przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 105 § 1, art. 157 § 1 w związku z art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, umorzył to postępowanie. Rozstrzygnięcie to podtrzymał rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez M. Z. Sąd podkreślił, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego skutecznie może zwracać się wyłącznie strona, czyli każdy mający interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże materialnoprawne podstawy interesu prawnego strony mogą wynikać z różnych podstaw prawnych, zamieszczonych w różnych aktach normatywnych, a tym samym wymagają rozpoznania po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, o legitymacji M. Z. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 kwietnia 2008 r. może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. M. Z. może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny przysługuje danemu podmiotowi i tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić m.in. z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania lub planowanych do wykonania – na podstawie pozwolenia wodnoprawnego – urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy – Prawo wodne). Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość skarżącego znajduje się poza zasięgiem wpływu projektowanych robót i zamierzonego korzystania z wód – położona jest bowiem w odległości ok. 400 m od terenu Elektrowni. Nadto funkcjonowanie Elektrowni (na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym) nie będzie miało żadnego wpływu na kształtowanie się poziomu wody w otoczeniu nieruchomości skarżącego. Jest to bowiem elektrownia przepływowa, nie wymagająca gromadzenia wody, a jedynie przepuszczająca przez swój turbozespół niewielka część naturalnego przepływu wody. Orzeczone kwestionowanym pozwoleniem wodnoprawnym szczególne korzystanie z wód polegające na poborze spiętrzonej wody z Odry, z górnego stanowiska stopnia B., istniejącym ujęciem (w km 198 200), w ilości 16 m3/s dla celów produkcji energii elektrycznej i jej zrzut 50 m dalej z brzegiem rzeki (w km 198 250) nie będzie miało żadnego wpływu na stan wód rzeki Odry w rejonie działki skarżącego. M. Z. nie posiada status strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, jako że nie jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. Status strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla Elektrowni (i jednocześnie w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia wodnoprawnego) nie wynika także z przepisu art. 127 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo wodne. M. Z. nie jest bowiem właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący nie posiada i nie eksploatuje elektrowni wodnej w obrębie hydrowęzła B. i dotychczas nie wystąpił o wydanie jakiegokolwiek pozwolenia wodnoprawnego (poprzedni wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej z powodu braków formalnych nie został merytorycznie rozpoznany). Natomiast okoliczność, że uzyskał decyzję zwalniającą z zakazu obowiązującego na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią nie oznacza, że posiada urządzenia wodne. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 127 ust. 7 pkt 4 Prawa wodnego; 2. art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. Z. zarzucił również naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne nawet, jeżeli wymagało to wyjścia poza zakres skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku i uznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego" bądź "o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie" i zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw umożliwiających jej uwzględnienie. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 Prawa wodnego, nie wskazano jednak czy to naruszenie ma miejsce przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, jak stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę naruszył także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wyjaśniono szczegółowo dlaczego zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, co narusza wymogi art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Przepisy art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 Prawa wodnego, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej zostały wprowadzone do ustawy – Prawo wodne na mocy art. 1 pkt 54 lit. b/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r. Zgodnie z art. 20 powyższej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Jak wynika z akt sprawy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., na wniosek M. Z., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zawiadomił pismem z dnia 25 listopada 2010 r. Z powyższych rozważań wynika, że w tej sprawie na etapie postępowania administracyjnego i przed Sądem pierwszej instancji, powinien mieć zastosowanie art. 127 ust. 7 Prawa Wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2011 r. Przepisy art. 127 ust. 7 (po nowelizacji ustawy) z jednej strony poszerzają krąg podmiotów mających przymiot strony a z drugiej strony uszczegółowiają, precyzują w pkt 4 i 5, że właściciel istniejącego urządzenia wodnego lub władający powierzchnią ziemi, muszą znajdować się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dostrzegł art. 20 ustawy zmieniającej z dnia 5 stycznia 2011 r. i przeanalizował zaskarżoną decyzję odwołując się do przepisów w nowym brzmieniu. Jest to sytuacja przewidziana w art. 184 in fine p.p.s.a., kiedy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym przypadku częściowo błędne uzasadnienie, nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest jak ustalił organ prowadzący postępowanie administracyjne, co przeanalizował i potwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, że M. Z. w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie posiadał żadnego pozwolenia wodnoprawnego, nie mógł więc podjąć żadnych prac związanych z odbudową, czy też uruchomieniem byłej elektrowni wodnej, tym samym nie jest właścicielem urządzenia wodnego (w rozumieniu art. 9 pkt 19 Prawa wodnego) znajdującego się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sam zaś zamiar odbudowy małej elektrowni wodnej zakupionej od miasta w 1992 r., czy też starania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, nie mogą stanowić o tym, że w świetle art. 127 ust. 7 Prawa wodnego M. Z. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadem z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.