VI SA/Wa 1765/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej jako Prezydent) z [...] maja 2010 r., którą wymierzono M. SA z siedzibą w L. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 188.430,00 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rejonie ul. W. bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] września 2007 r. do [...] października 2009 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 6 m2. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca do [...] września 2007 r. posiadała zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie ww. odcinka pasa drogowego. Wobec tego dnia [...] sierpnia 2007 r. wniosła o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie rzeczonego pasa drogi, na okres trzech lat tj. od [...] września 2007 r. do [...] września 2010 r. Prezydent dnia [...] lutego 2008 r. odmówił wydania zezwolenia, na co skarżąca złożyła odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Skarżąca na rozstrzygnięcie SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako Sąd) skargę, po rozpoznaniu której Sąd ją oddalił (sygn. akt VI SA/Wa 1336/08). Wyrok stał się prawomocny od dnia 18 listopada 2008 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w trakcie rutynowych kontroli rzeczonego na wstępie pasa drogowego - dokonywanych po [...] września 2007 r., stwierdzono, że w dalszym ciągu funkcjonuje w nim reklama firmy skarżącej w postaci jednostronnej tablicy o powierzchni 6 m2, umieszczonej w odległości 1 m od krawędzi jezdni, w obrębie zieleni. Powyższą okoliczność potwierdzają protokoły kontroli pasa drogowego z [...] stycznia 2008 r., z [...] lipca 2009 r. i z [...] października 2009 r. oraz sporządzona w tych dniach dokumentacja fotograficzna. Na postawie powyższych ustaleń wobec skarżącej wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego zajęcia przez nią wskazanego pasa drogowego i zawiadomiono, że [...] listopada 2009 r. o godzinie [...].[...] będzie przeprowadzona jego wizja. W wyniku tych oględziny stwierdzono, że sporna reklama została zdemontowana, a w pasie drogi pozostał jedynie fundament po zdemontowanej reklamie (vide protokół oględzin oraz dokumentacja fotograficzna z [...] listopada 2009 r.). Prezydent w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynikało, że skarżąca w okresie od [...] września 2007 r. do [...] października 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi umieściła w nim reklamę. Wobec tego obowiązany był wymierzyć stosowną karę pieniężną w oparciu m.in. o art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej jako u.d.p. oraz uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., nr 148, poz. 3717 ze zm.). Organ wyjaśnił nadto, że reklama zajmowała pas drogowy przez 754 dni, a jej powierzchnia wynosiła 6 m2, dlatego opłata stanowiąca postawę do wyliczenia kary wynosiła 18.843 złote, jako iloczyn dni zajęcia 6 m2 i dzienna opata 3,50 złotych/m2 (od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2008 r.) oraz dzienna opłata 5,20 złotych/m2 (od [...] stycznia 2009 r. do [...] października 2009 r. Ostateczna kara w kwocie 188.430 złotych stanowi zaś dziesięciokrotność podstawy i została nałożona w oparciu o art. 40 ust. 12 u.t.d. W odwołaniu od decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; 3. art. 86 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego; 4. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że tablica-reklama nie była jej własnością, więc ona nie była stroną niniejszego postępowania. Podała, że to na organie ciążył obowiązek ustalenia strony postępowania, czego jej zdaniem organ nie dopełnił, a jedynie poprzestał na domniemaniu, że tablica należy do niej. Nadto w jej ocenie brak jest w aktach dowodów na to, że tablica była posadowiona w pasie dogi w okresie od [...] września 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Wskazała, że pierwszy protokół z oględzin przedmiotowego pasa drogi pochodzi z [...] stycznia 2008 r. i w związku z tym nie można ryzykować przyjęcia, że zachowana była ciągłość w usytuowaniu spornej tablicy-reklamy. Jej zdaniem owe wątpliwości winien organ wyjaśnić poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Nadto skarżąca wskazał, że przedmiotowa tablica nie jest reklamą, a jedynie tablicą kierunkową – wskazuje drogę dojazdu. Jednocześnie zarzuciła organowi, że ten nie informował jej o miejscu i terminach oględzin pasa drogowego, czym ograniczono jej udział w postępowaniu dowodowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podało, że stroną niniejszego postępowania bez wątpienia jest skarżąca, gdyż to ona wnioskowała o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu usytuowania w nim spornej reklamy. Odnosząc się do kwestii ciągłości usytuowania reklamy wskazano, że wynika to z faktów, iż skarżąca miała zezwolenie na zajęcie rzeczonego pasa drogi w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] września 2007 r., a następnie wystąpiła o wydanie kolejnego zezwolenia, którego ostatecznie nie uzyskała. Nadto z akt sprawy nie wynika aby skarżąca występowała o wydanie zezwolenia na demontaż spornej reklamy, co dla organu jest dodatkowym potwierdzeniem owej ciągłości. SKO uznało więc za nieuzasadniony zarzut skarżącej mówiący, że Prezydent wymierzając karę oparł się na domniemaniu ciągłości posadowienia reklamy. Zdaniem organu nielogicznym byłoby przyjęcie, że w międzyczasie skarżąca usunęła reklamę, nie dokumentując tego zdarzenia mimo ciążącego na niej obowiązku w tym zakresie, a następnie jakiś inny podmiot ową reklamę by postawił. SKO uznało więc, że materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia, że doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia. Nadto w ocenie organu odwoławczego skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu, po jego wszczęciu została poinformowana o oględzinach, które odbyły się z jej udziałem. W skardze do Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary za okres dłuższy niż w rzeczywistości reklama istniała w pasie drogowym; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim czasu w jakim reklama funkcjonowała w pasie drogowym; 3. art. 86 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego; 4. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pasa drogowego; 5. art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu podała, że jej zdaniem Prezydent wymierzając karę przyjął a prori, że po okresie wygaśnięcia zezwolenia, tj. po [...] września 2007 r., tablica nie została zdemontowana. W jej ocenie w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody, które wskazywałyby na to, że karę należało naliczać od [...] września 2007 r. Uznała przy tym, że gdyby przyjąć za właściwe stanowisko SKO - odnośnie braku w aktach sprawy wniosku o wydanie zezwolenia na demontaż spornej reklamy, to należałoby uznać, że tablica w pasie drogi pozostaje do dziś, bo skarżąca takiego wniosku nie złożyła nigdy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi uznając, że skarżąca nie wykazała nowych okoliczności, które mogłyby przesądzić o zmianie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto - co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naczelną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okres, w jakim reklama skarżącej pozostawała w pasie drogowym po wygaśnięciu dnia [...] września 2007 r. zezwolenia. Podstawę materialno-prawną sprawy stanowiły m.in. art. 40 ust. 1 u.d.p., w myśl którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. mówiący, że zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ust. 6 wskazujący, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowiący, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 oraz powołana na wstępie Uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., określająca m.in. stawki dzienne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w zezwoleniu - decyzji okres. Zezwolenie ze swej natury ma więc charakter czasowy, co wynika wprost z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt IIOSK 542/08). Mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest uzyskanie kolejnego zezwolenia na następny okres pozostawania obiektu w tym pasie. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2340/09, Lex nr 519824). W niniejszym przypadku skarżąca legitymowała się zezwoleniem na umieszczenie w przedmiotowym pasie drogowym tablicy reklamowej w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] września 2007 r. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia skarżąca, jako właściciel reklamy zobowiązana była ją usunąć, pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca miała świadomość upływu terminu ważności poprzedniego zezwolenia oraz faktu, że musi posiadać kolejne zezwolenie na legalną lokalizację spornej reklamy. Dnia [...] sierpnia 2007 r. wystąpiła do Zarządcy drogi o wydanie kolejnego zezwolenia, na ten sam pas drogowy, wskazując przy tym, że umieszczony obiekt to "tablica reklamowa o powierzchni 6 m2" (vide wniosek skarżącej). Postępowanie wszczęte tym wnioskiem swój finał znalazło w Sądzie, po tym jak organy odmówiły wydania wnioskowanego zezwolenia. Sąd wyrokiem z 16 października 2008 r. oddalił skargę i wyrok ten stał się prawomocny od dnia 18 listopada 2008 r. W tym miejscu Sąd zauważa, że ww. postępowanie z wniosku skarżącej o wydanie kolejnego zezwolenia, w żadnym razie nie powodowało, że była ona zwolniona z konieczności demontażu reklamy po [...] września 2007 r. Wniosek i postępowanie dotyczyło wprawdzie tej samej reklamy i jej posadowienia w tym samym miejscy, jednakże z uwagi na terminowy charakter zezwoleń, było to niezależne i odrębne postępowanie, pozostające bez wpływu na konieczność wykonania warunków poprzedniego zezwolenia. Wobec tego bezspornym jest, że skarżąca po [...] września 2007 r. obowiązana była zdemontować swoją reklamę. Obowiązek każdorazowego demontażu reklamy wynika z decyzji o zezwoleniu i zawarty jest w punkcie zatytułowanym: "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego (...)", będącym integralną częścią zezwolenia. Zarządca drogi określa tam, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie dopełniła powyższego obowiązku - nie zdemontowała reklamy i nie zawiadomiła o tym organu. Wobec tego Sądu uznał, że ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania (vide protokoły kontroli pasa drogowego z [...] stycznia 2008 r., z [...] lipca 2009 r. i z [...] października 2009 r.) dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca po wygaśnięciu jej zezwolenia - tj. po [...] września 2007 r., nie usunęła reklamy zlokalizowanej w rzeczonym na wstępie pasie drogowym, która pozostawała w nim bez zezwolenia do [...] października 2009 r. - tj. przez 754 dni. Wobec takiego stanu rzeczy Prezydent obowiązany był wymierzyć skarżącej karę pieniężną, gdyż decyzje administracyjne z tego zakresu mają charakter związany - "(...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną (...)" (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d.). Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób właściwy uznały ciągłość posadowienia spornej reklamy. Uprawnienie do przyjęcia takiego stanu rzeczy wynikało z faktów, że skarżąca miała zezwolenie do [...] września 2007 r. i ubiegała się o uzyskanie kolejnego oraz z zapisów w protokołach z kontroli przedmiotowego pasa drogowego dokonywanych rutynowo, zatem nie w toku postępowania administracyjnego. To że owe kontrole były rutynowe, zatem nie stanowiły czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego spowodowało, że skarżąca nie musiała i nie mogła być o nich powiadamiana. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie zarzucić, że ograniczono jej udział w postępowaniu dowodowym. Należy wskazać, że Zarządca drogi dla skutecznej walki z podmiotami zajmującymi pasy dróg bez zezwolenia nie może każdorazowo powiadamiać o ich kontrolowaniu. Podmiot posiadający zezwolenie musi mieć świadomość, że zezwolenie jest czasowe i po jego wygaśnięciu obiekt ma zostać usunięty. Musi w związku z tym liczyć się także z tym, że Zarządca drogi ma prawo i obowiązek skontrolować, czy warunki zezwolenia zostały dotrzymane, m.in. czy reklama odpowiada postaci i wielkości zadeklarowanej oraz czy po wygaśnięciu zezwolenia została zdemontowana. Przywołane rutynowe kontrole miały miejsce w 2008 oraz 2009 r. – ostatnia [...] października 2009 r. i wynikało z nich, że skarżąca nie zdemontowała reklamy. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty. Wobec tego protokoły z rutynowych kontroli, należało włączyć do materiału dowodowego sprawy, gdyż potwierdzały fakt nie zdemontowania przez skarżącą spornej reklamy. W konsekwencji wobec skarżącej zostało wszczęte postępowanie administracyjne. To od tego momentu organ miał obowiązek powiadamiania skarżącej o wszelkich działaniach zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczynił zawiadamiając ją o oględzinach. Oględziny odbyły się [...] listopada 2009 r. i stwierdzono, iż po spornej reklamie pozostał jedynie fundament. To dowodzi, że Prezydent słusznie przyjął jako datę końcową zajęcia bez zezwolenia dzień [...] października 2009 r. – dzień ostatniej rutynowej kontroli. Wobec tego zdaniem Sądu niespornym w sprawie jest, że skarżąca w okresie od [...] września 2007 r. do [...] października 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy pod reklamę. Fakt ten wynikał z dokumentów - protokołów, którym Kodeks postępowania administracyjnego dalej najsilniejszą moc dowodową. Wobec powyższego organ nie miał obowiązku przeprowadzenia dodatkowego dowodu z przesłuchania strony postępowania tj. skarżącej, gdyż okoliczności sprawy wynikały z materiału dowodowego. To, że skarżąca nie zgadzała się z ustaleniami organów nie rodziło wątpliwości, co do rzetelności postępowania dowodowego i zebranego materiału dowodowego. Sąd podzielił ustalony przez SKO stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko, iż przedstawione przez skarżąca argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz przepisów procedury, tj. art. 7, 77 § 1, 79 §1 i 2 oraz 86 k.p.a. Organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadziły w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca w żadnym razie skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych wynikało, że w okresie od [...] września 2007 r. do [...] października 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi skarżąca zajmowała pas drogowy pod reklamę. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 u.d.p. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).