IV SA/Wa 1326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Klubu P. z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku - oddala skargę - Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Stowarzyszanie Klub P. zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku, przez: 1) przekazanie dokumentu "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" i udzielenie informacji o jego statusie, 2) udzielenie informacji, jakie jest "nowe podejście Komisji Europejskiej do realizacji sieci Natura 2000 w Unii Europejskiej" oraz 3) udostępnienie prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska obrazującej najważniejsze problemy związane z postanowieniami regionalnych dyrekcji ochrony środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. u. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poinformował wnioskodawcę o stanowisku Komisji Europejskiej w zakresie realizacji sieci Natura 2000. Jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 tej ustawy odmówił przekazania [...] dokumentu pod nazwą "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" oraz prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska dotyczącej najważniejszych problemów związanych z rozstrzygnięciami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż może odmówić udostępnienia informacji o środowisku między innymi wówczas, gdy żądany dokument jest w trakcie opracowania (art. 17 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dokument "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" jest obecnie opracowywany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a przewidywalny termin ukończenia tego opracowania to [...] czerwca 2011 r. Natomiast prezentacja z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska obrazująca najważniejsze problemy związane z postanowieniami regionalnych dyrekcji ochrony środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko nie może zostać udostępniona (na podstawie przepisu art. 17 pkt 2 ustawy), albowiem jest dokumentem przeznaczonym do wewnętrznego komunikowania się. Klub P. wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem [...] odmowa udostępnienia informacji przez udostępnienie "Wytycznych" jest co prawda zgodna z art. 17 pkt 1 ustawy, ale jej udzielenie należało rozważyć w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, czego organ nie uczynił. Natomiast odmowa udostępnienia prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska narusza prawo, albowiem nie wypełnia dyspozycji art. 17 pkt 2 cytowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż "nie można uznać komunikowania się między odrębnymi podmiotami i odrębnymi organami (...) za wewnętrzną". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej są przepisami ogólnymi i nie mają zastosowania w sytuacji, gdy istnieją przepisy szczególne określające zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębną, szczególną regulacją jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, która określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku u jego ochronie. W tej sytuacji organ nie mógł - wbrew oczekiwaniom strony - udzielić żądanych informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustosunkowując się do drugiego z zawartych we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w świetle przepisów procedury administracyjnej między regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska a organem wyższego stopnia (nadzoru) istnieje stosunek o charakterze procesowym i w tym sensie żądana prezentacja jest przeznaczona do "wewnętrznego komunikowania się". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] "Klub P.". W skardze [...] ponowiło argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stwierdziło, że do informacji spełniającej jednocześnie kryteria informacji publicznej i informacji o środowisku stosuje się przepisy obu ustaw dopóty, dopóki nie ma konfliktu między nimi. Zaskarżonej decyzji zarzuciło, ze odmowa udostępnienia informacji nie została wystarczająco uzasadniona. W ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest stwierdzenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że "Wytyczne" nie posiadają waloru dokumentu, ponieważ jego ostateczna treść może być jeszcze zmieniana. Oczywiste jest bowiem, że projekt jakiegokolwiek dokumentu jest przedmiotem konsultacji, uzgodnień i rozważań, których skutkiem może być wprowadzenie zmian i powstanie kolejnego projektu lub ostateczne zatwierdzenie dokumentu. Jednak – w ocenie skarżącego – nie pozbawia to ustalonego na określoną datę projektu, waloru dokumentu stanowiącego informację, która ma być udostępniana. Skarżący podkreślił jednocześnie, że informacja o projektach dokumentów regulujących postępowanie w określonej sferze jest niewątpliwie informacją o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie "Klub P." stwierdziło ponadto, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko pozwala organowi administracji publicznej odmówić udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie wtedy, gdy informacje te przeznaczone są do wewnętrznego komunikowania się w ramach jednego, tego samego organu (art. 17 pkt 2 tej ustawy). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Jeżeli stwierdzi, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, obowiązany jest skargę oddalić (art. 151 tej ustawy). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji był wniosek [...] Klub P. o udostępnienie informacji o środowisku w formie przekazania dokumentu "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" (powoływane dalej jako "Wytyczne") oraz prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska obrazującej najważniejsze problemy związane z postanowieniami regionalnych dyrekcji ochrony środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie jest konstytucyjną zasadą zagwarantowaną w Konstytucji w art. 61 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3. Poza Konstytucją zasadę dostępu do informacji o środowisku gwarantuje Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, 706). Zasada powszechnego dostępu do informacji o środowisku, skonkretyzowana w przepisie art. 4 i 9 tej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W określonych sytuacjach, o których mowa w przepisie art. 16 tej ustawy, organ musi odmówić udostępnienia informacji. Natomiast w okolicznościach o których mowa w przepisie art. 17 powoływanej ustawy, organ może odmówić udzielenia żądanych przez określony podmiot informacji. Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy). W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, decyzja musi być prawidłowo uzasadniona, a więc zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy jej podejmowaniu. W decyzji należy jednocześnie poddać rozwadze podnoszone przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania przepisów. Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. W sposób prawidłowy wskazał ustawowe podstawy odmowy udzielania [...] żądnych informacji o środowisku i je uzasadnił. Organ administracji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć wskazał powody odmowy udzielenia [...] żądanych informacji. Podał, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ustawy w sprawie udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organ administracji może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, m.in. wówczas, jeżeli wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania (pkt 1) lub wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się (pkt 2). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmawiając udostępnienia "Wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000", podkreślił, że nie dysponuje w dacie wydania decyzji takim dokumentem, a jedynie projektem tego dokumentu, ponieważ dokument ten jest w trakcie opracowywania. Wskazał jednocześnie przewidywany termin ukończenia prac na tym dokumentem – tj. [...] czerwca 2011 r. Rozstrzygniecie to jest prawidłowe. Żaden z przepisów prawa nie definiuje, co kryje się pod pojęciem opracowywania dokumentów lub danych. Należy jednak przyjąć, że opracowywane dokumenty to dokumenty, których ostateczna wersja nie została jeszcze ustalona (por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02, z Wokanda 2002 r., nr 11, poz. 31 wydany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym stwierdzono, że "prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia konkretnych informacji, nie zaś informacji o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań"). Nie można także zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska naruszenia prawa polegającego na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ prawidłowo uznał, że prezentacja sporządzona na potrzeby wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska jest dokumentem przeznaczonym do wewnętrznego komunikowania się w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 2 ustawy i z tego powodu nie powinna być przeznaczona do szerszego rozpowszechniania. W ocenie Sądu "Wytyczne" można uznać za pewnego rodzaju "instrukcję" sposobu postępowania przy dokonywaniu ocen oddziaływania na obszary Natura 2000 sporządzoną na potrzeby organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska i w tym sensie jest to dokument przeznaczony do "wewnętrznego komunikowania się". Sąd nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i na tej podstawie przekazać Stowarzyszeniu dokument o nazwie "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 2000". Stwierdzić należy, że ustawodawca, określając w art. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jej relacje z innymi, szczegółowymi aktami mogącymi stanowić podstawę do ubiegania się o informacje o stanie środowiska (zwłaszcza ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. Nr 182, poz. 1228), nie dokonał precyzyjnego określenia zależności miedzy rozwiązaniami wynikającymi z ustawy a tymi znajdującymi się w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, biorąc pod uwagę charakter regulacji, reguł kolizyjnych powinno się poszukiwać w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest to akt generalny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przewiduje ona w art. 1 ust. 2, że przepisy tej ustawy nie wyłączają obowiązywania przepisów innych ustaw, określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dlatego należy przyjąć, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w ustawie o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej, jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeśli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w ustawie o dostępie do informacji o środowisku lub zrobiono to tylko fragmentarycznie, to zastosowanie znajdować będą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym również o stanie i ochronie środowiska (por. K. Gruszecki: Komentarz do art. 2 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wydawnictwo LEX, analogiczny pogląd, który nie stracił na aktualności na gruncie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych zaprezentował Ł. Radwanowicz, Administracyjne aspekty dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, Ochrona Środowiska – Przegląd 2003 r., nr 1, s.40). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.