II OSK 1626/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SAB/Po 15/11 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt SAB/Po 15/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. N. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 roku, znak [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek R. N., nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia [...] maja 1997 roku, znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Gminy Malanów pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w Malanowie, w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr ew. [...] (poprzednio nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja z [...] grudnia 2010 roku wpłynęła do Wojewody dnia 21 grudnia 2010 roku (data prezentaty Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu; k. 8 akt administracyjnych). Dnia 18 lutego 2011 roku (data prezentaty Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu; k. 9 akt administracyjnych) do Wojewody wpłynęły akta sprawy, z pismem przewodnim GINB z dnia 11 lutego 2011 roku, w którym GINB informuje, że w przypadku wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], uchylającą w/w decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 roku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tutejszy Urząd zażąda niezwłocznego zwrotu przedmiotowych akt" (k. 9 akt administracyjnych). Pismem z dnia 2 marca 2011 roku, Nr [...] Wojewoda zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Turku, w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 roku, znak [...] i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2010 roku oraz pismem Starosty z 8 czerwca 2010 roku, znak [...], wskazującym na brak akt przedmiotowej sprawy w zasobach archiwalnych i przekazującym materiały dowodowe uzyskane z Urzędu Gminy Malanów, o odtworzenie akt w/w sprawy w zakresie braków wskazanych przez GINB. W piśmie tym Wojewoda wskazał brak konkretnych dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; istotę i zakres postępowania o odtworzenie akt. Wojewoda wskazał nadto, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Wojewoda poinformował, że rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji przez Wojewodę nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu brakujących dokumentów od Starosty. Pismo z 2 marca 2011 roku doręczono Staroście 8 marca 2011 roku, a jego odpis pełnomocnikowi R. N. w postępowaniu administracyjnym – J. K. - 7 marca 2011 roku (k. 10-12, 14 akt administracyjnych). Wojewoda pismem z dnia 3 marca 2011 roku, [...], doręczonym dnia 7 marca 2011 roku, wezwał R. N., reprezentowanego przez pełnomocnika J. K., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do przedłożenia w terminie 10 dni od daty otrzymania wezwania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny R. N. do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania owej inwestycji (np. akt notarialny, wypis z księgi wieczystej, postanowienie sądu o nabyciu spadku); dokumentu, z którego wynikałoby położenie w/w działki względem tej inwestycji; dokumentu potwierdzającego zmianę w numeracji działki o nr ew. [...] na nr ew. [...]. Wojewoda pouczył, że nieprzedłożenie tych dowodów we wskazanym terminie od daty otrzymania wezwania spowoduje rozpatrzenie wniosku w oparciu o posiadany materiał dowodowy w sprawie (k. 16, 17 akt administracyjnych). Dnia 3 lutego 2011 roku do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie R. N., reprezentowanego przez J. K., na bezczynność Wojewody przy ponownym rozpatrzeniu, w związku z decyzją GINB z [...] grudnia 2010 roku, wniosku R. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z [...] maja 1997 roku, znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Gminy Malanów pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w Malanowie, w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr ew. [...] (poprzednio nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 roku, znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a., odmówił wyznaczenia Wojewodzie Wielkopolskiemu dodatkowego terminu do załatwienia w/w sprawy. W uzasadnieniu postanowienia GINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał w szczególności, że ponieważ od decyzji z [...] grudnia 2010 roku przysługiwało stronom prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GUNB zwrócił Wojewodzie akta przy piśmie z 11 lutego 2011 roku. Akta sprawy wpłynęły do Wojewody w dniu 18 lutego 2011 roku. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). GINB stwierdził, że "skarga" R. N. jest przedwczesna, a obecnie brak jest podstaw do wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W dniu 7 marca 2011 roku R. N., reprezentowany przez radcę prawnego Grzegorza Wudarskiego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. Skarżący zarzucił, że od wydania decyzji z [...] grudnia 2010 roku minęły ponad dwa miesiące, a organ nie załatwił sprawy bardzo dobrze mu znanej. GINB nie rozpatrzył do tej pory zażalenia na bezczynność Wojewody, wniesionego do GINB 2 lutego 2011 roku (wpływ do GUNB dnia 03 lutego 2011 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że GINB zwrócił akta sprawy dnia 18 lutego 2011 roku. Wojewoda, mając na uwadze wskazania w decyzji z [...] grudnia 2010 roku, wystosował pisma z dnia 2 marca 2011 roku do Starosty Tureckiego i z dnia 3 marca 2011 roku do R. N.. Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt SAB/Po 15/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił Wojewodzie akta sprawy w dniu 18 lutego 2011 roku i dopiero od tej daty Wojewoda mógł podjąć działania procesowe w sprawie. Wobec braku akt, mimo "bardzo dobrej znajomości" (k. 5 akt sądowych) sprawy, Wojewoda przed dniem 18 lutego 2011 roku nie mógł podjąć konkretnych działań dla rozpoznania sprawy. Trafnie Wojewoda, realizując zalecenia procesowe organu odwoławczego, wystąpił do Starosty Tureckiego o odtworzenie akt sprawy, zakończonej ostateczną decyzją z [...] maja 1997 roku i do skarżącego, o wykazanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (k. 10-17 akt administracyjnych). Wojewoda w postępowaniu nieważnościowym działa, jako organ I instancji, zatem winien załatwić sprawę w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skoro skarżący wystąpił z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. po upływie 11 dni od początku biegu terminu z art. 35 § 3 k.p.a., to GINB trafnie postanowieniem z 1 marca 2011 roku odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, skoro nie upłynął ustawowy termin załatwienia sprawy. Trafnie GINB uznał zażalenie z dnia 2 lutego 2011 r. (omyłkowo nazwane "skargą"; k. 19 akt administracyjnych) za przedwczesne. Sąd stwierdził, że w doktrynie trafnie wskazuje się, iż termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania – wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) – do organu odwoławczego (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 233 nb 11). Wojewoda orzekający w trybie nadzoru jest co prawda organem pierwszej instancji, lecz nie mógł podjąć realnie żadnych działań, nie uzyskawszy akt od organu odwoławczego. Jeśli Skarżący upatrywał bezczynności w ponownym rozpatrzeniu sprawy po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2010 roku, powinien był podjąć czynności dla usunięcia bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd na marginesie podniósł, że niedostarczenie przez skarżącego żądanych przez Wojewodę dokumentów w terminie 10 dni od daty wezwania (k. 16-17 akt administracyjnych), a nadto wszczęcie przez Starostę Tureckiego postępowania o odtworzenie akt administracyjnych (k. 10-11, 14 akt administracyjnych), w przypadku upływu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy (co w istocie nie nastąpiło), należałoby uznać za usprawiedliwiające niewliczanie tych terminów do terminów określonych w przepisach poprzedzających (art. 35 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu ze strony Wojewody, skargę na bezczynność Wojewody należało oddalić. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł R. N., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego - k.p.a. - wskazując, że k.p.a. w tym przypadku należy potraktować jako przepisy prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów; 2. art. 149, art. 151, art. 188, art. 208 ppsa oraz art. 35 k.p.a., to jest naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieuwzględnieniu skargi na bezczynność i na nieuwzględnieniu przesłanek zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 ppsa, tylko w oparciu o art. 149 ppsa, albo zasądzić tylko zwrot kosztów postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa, 2. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł [opłata kancelaryjna - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 360 zł (3 x stawka minimalna - 120 zł, tj. 50% kosztów dopuszczalnych), kosztów sądowych - wpisu 100 zł,] oraz wszelkich niezbędnych kosztów w przypadku rozpoznania skargi przez NSA w trybie art. 188 ppsa. Uzasadniając pierwszą z przytoczonych podstaw kasacyjnych strona podała, że organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i woskówek (art. 9 k.p.a.). Tymczasem organy, tj. ani GINB, ani Wojewoda Wielkopolski przez okres ponad dwóch miesięcy (dokładnie przez 77 dni) w żaden sposób nie poinformowały skarżącego o tym, co się w sprawie dzieje. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, że organy administracji postępowały niewłaściwie. To niewłaściwe postępowanie miało jego zdaniem polegać na niedoręczeniu skarżącemu jakiegokolwiek wyjaśnienia, z którego wynikałoby, kiedy akta sprawy faktycznie zostały doręczone Wojewodzie Wielkopolskiemu. Skarżący miał pełne zaufanie do organów Państwa, wierzył w ich racjonalne działanie i dlatego też do głowy mu nie przyszło, że GINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie przesłał akt sprawy, tym bardziej, że nawet ewentualne wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ppsa). Także po wniesieniu zażalenia do organu nadrzędnego nie doczekał się jakiegokolwiek wyjaśnienia. W rezultacie skarżący przed wniesieniem skargi nic nie wiedział o "komplikacjach" z przekazaniem akt sprawy. Miał podstawy, by przypuszczać, że mimo upływu ustawowego terminu Wojewoda Wielkopolski nie wydał aktu rozrzynającego żądanie strony z 4 maja 2010 r. stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 r. Uprawnione było więc jego przeświadczenie o pozostawieniu organu w bezczynności. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że gdyby tylko GINB przesłał pismo z dnia 11 lutego 2011 r. do wiadomości skarżącemu i gdyby po otrzymaniu akt sprawy w dniu 18 lutego 2011 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie byłoby żadnej sprawy sądowej. Uzasadniając drugą z przytoczonych podstaw kasacyjnych strona podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dostrzegł, iż Wojewoda Wielkopolski w dalszym ciągu w istocie pozostaje bezczynny i nie uwzględnił skargi na bezczynność (nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu), tylko na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że do tej pory sprawa nie została załatwiona zgodnie z przepisami prawa, tzn. nie została wydana ani decyzja w sprawie nieważności, ani nie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, ani nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie strony, informacja Wojewody Wielkopolskiego, że "rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji przez wojewodę nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu brakujących dokumentów od starosty", nie jest załatwieniem sprawy zgodnie z prawem, gdyż jest zbyt ogólne-niekonkretne. Wprawdzie przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki termin może być potrzebny do załatwienia sprawy, jednakże termin ten musi być wyraźnie oznaczony (w dniach, tygodniach, miesiącach). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wniesienie skargi połączone z uiszczeniem wpisu od skargi oraz poniesieniem kosztów zastępstwa procesowego zostało więc wywołane oczywiście niewłaściwym postępowaniem organów administracji. Możliwe jest w tej sytuacji reformatoryjne orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy odpowiednim zastosowaniu art. 188 ppsa. W jego ocenie, naruszenie art. 208 ppsa, polegające na nieuwzględnieniu przesłanek zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 188 zd. 1 ppsa. Podsumowując, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że naruszenie prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu polegało na naruszeniu przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 149 ppsa lub przynajmniej zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność, wojewódzki sąd administracyjny bada zatem wyłącznie, czy zachodzi sytuacja, w której organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej (postanowienia) lub nie wydaje innego aktu, bądź nie podejmuje czynności, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 ppsa, zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę R. N. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego nie oceniał zatem prawidłowości zastosowania przez organ administracji, powołanych w podstawie skargi kasacyjnej art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 4 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy te nie miały więc zastosowania w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. W konsekwencji nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zarzut ich naruszenia pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca również naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Art. 12 k.p.a. statuuje ogólną zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Artykuł ten dzieli się na dwie jednostki redakcyjne - paragrafy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Artykuł ten dzieli się na pięć jednostek redakcyjnych - paragrafów. Z kolei art. 36 k.p.a. określa obowiązki organu administracji w razie przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Przepis ten również dzieli się na jednostki redakcyjne - dwa paragrafy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Wobec niesprecyzowania przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. merytoryczne odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. Należy jednakże zauważyć, że sprawa wszczęta wnioskiem R. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 roku, jest niewątpliwie sprawą wymagającą przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Podkreślić trzeba, że Wojewoda Wielkopolski zobowiązany był do jej ponownego rozpatrzenia na skutek uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie natomiast do treści art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Określony w przepisach prawa termin do załatwienia sprawy przez organ administracji liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ ten musi mieć bowiem realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, do czego niezbędne mu są kompletne akta administracyjne. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. wpłynęła do Wojewody w dniu 21 grudnia 2010 r., a akta postępowania administracyjnego w dniu 18 lutego 2011 r. Następnie organ administracji podjął działania zmierzające do uzupełnienia akt sprawy w zakresie wskazanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia 2 marca 2011 r. wystąpił mianowicie do Starosty Powiatowego w Turku o odtworzenie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 roku w zakresie braków wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo informujące o podjęciu tych czynności oraz terminie załatwienia sprawy organ administracji doręczył pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną. Z kolei pismem z dnia 3 marca 2011 r. Wojewoda wezwał R. N. do przedłożenia w terminie dziesięciu dni niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Po wyczerpaniu środka zaskarżania w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył negatywnie postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r., w dniu 7 marca 2011 r. R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. Pomiędzy otrzymaniem akt postępowania administracyjnego przez Wojewodę Wielkopolskiego (18 lutego 2011 r.) a wniesieniem skargi na bezczynność tego organu administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (7 marca 2011 r.) niewątpliwie nie upłynął jeszcze miesiąc. Jak już wskazano, w przypadku skargi na bezczynność jej zasadność podlega jednak ocenie na dzień orzekania. W dacie wydania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku (18 maja 2011 r.), od otrzymania akt administracyjnych zwróconych przez organ odwoławczy upłynęło już wprawdzie trzy miesiące, jednakże ponieważ Wojewoda wystąpił do właściwego organu administracji o odtworzenie akt sprawy postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 roku w zakresie braków wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji dnia [...] grudnia 2010 r., to zgodnie z powołanym wyżej art. 35 § 5 k.p.a. opóźnienie w załatwieniu sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od Wojewody. Stąd, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opóźnienia tego nie wlicza się do terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miał podstaw prawnych do wydania wyroku zobowiązującego Wojewodę Wielkopolskiego do wydania decyzji w określonym terminie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał skargę R. N. za niezasadną. W związku z tym prawidłowo oddalił ją na podstawie kolejnego powołanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu, tj. art. 151 ppsa, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Powołany przepis ma w istocie charakter wskazówki dla Sądu, jaka ma być sentencja wyroku, gdy Sąd oceni, że skarga jest niezasadna. Skoro w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i wydał wyrok oddający skargę, to przepis ten nie został naruszony. O naruszeniu art. 151 p.p.s.a można byłoby mówić wówczas, gdyby Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a następnie skargę oddalił lub gdyby uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a następnie uznał, że organ administracji pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do wydania rozstrzygnięcia. Następny z powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów, mianowicie art. 188 ppsa, ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z nim, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z powyższych względów oczywiste jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 208 ppsa. Zgodnie z tym przepisem niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Przepis ten dopuszcza zatem między innymi obciążanie przez sąd pierwszej instancji kosztami postępowania organu administracji pomimo oddalenia skargi na jego działanie lub bezczynność. Jak ustalono, w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zachodziły podstawy do stwierdzenia bezczynności Wojewody Wielkopolskiego, dlatego skargę należało oddalić. Art. 208 ppsa dotyczy nagannego postępowania strony w postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym. Stąd postępowanie Wojewody w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Turku z dnia 20 maja 1997 nie mogło stanowić przesłanki do zastosowania powołanego przepisu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu. Można w tym miejscu tylko nadmienić, że Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że Wojewoda nie mógł podjąć realnie żadnych działań, nie uzyskawszy akt od organu odwoławczego. Sąd prawidłowo ustalił też, że Wojewoda udzielił stronie postępowania informacji, co do terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, że postępowanie organu stopnia wojewódzkiego miało niesumienny, czy też oczywiście niewłaściwy charakter. Twierdzenie takie jest dowolną i niczym nieuzasadnioną oceną wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.